أبحاث قانونية وقراءات متعمقة في التدبير الحر للجماعات الترابية

التدبير الحر للجماعات للجماعات الترابية

عبد القادر الادريسي العرابي.كاتب راي .طالب باحث

مقدمة

يعتبر مبدأ التدبير الحر للشأن الترابي أحد أهم مظاهر اللامركزية الادارية في بعدها الحكامتي، والتي أقرها الدستور، في أكثر من موضع، حيث يخول بمقتضى هذا المبدأ لكل جماعة، في حدود اختصاصاتها، سلطة التداول بكيفية ديمقراطية، وسلطة تنفيذ مداولاتها ومقرراتها، طبقا لأحكام القانون التنظيمي والنصوص التشريعية والتنظيمية المتخذة لتطبيقه، مما سيمكن الجماعات الترابية من تدبير شؤونها،بكيفية ديمقراطية وحرة، و”يحدد ميثاق للمرافق العمومية قواعد الحكامة الجيدة المتعلقة بتسيير الإدارات العمومية والجهات والجماعات الترابية والأجهزة العمومية” (الفصل 157 من الدستور)، كما أن”…الجماعات الترابية أشخاص معنوية، خاضعة للقانون العام، وتسير شؤونها بكيفية ديمقراطية…” (الفصل 135 من الدستور)، و”يرتكز التنظيم الجهوي والترابي على مبادئ التدبير الحر، وعلى التعاون والتضامن؛ ويؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم، والرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة والمستدامة” (الفصل 136 من الدستور)، و”تحدد بقانون تنظيمي بصفة خاصة… قواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر…” (الفصل 146 من الدستور)؛ كقاعدة للديمقراطية المحلية، التي تجعل من المنتخب المحلي مصدر سلطة وصاحب قرار، ويمكنه الاستجابة لطموحات وتطلعات السكان.

يسعى مبدأ التدبير الحر للشأن الترابي إلى منح المجالس المنتخبة سلطة التداول وسلطة تنفيذ مقرراتها بكيفية ديمقراطية (القانون التنظيمي للجهات) طبقا لقواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر لشؤون الجهة، من خلال احترام العديد من القواعد المجسدة في المساواة بين المواطنين في ولوج المرافق العمومية التابعة للجماعة، وكذا الاستمرارية في أداء الخدمات وضمان جودتها وتكريس قيم الديمقراطية والشفافية والمحاسبة والمسؤولية وترسيخ سيادة القانون والتشارك والفعالية والنزاهة، مع احترام مجموعة من المبادئ في التدبير والخضوع في ذلك لتقييم الأداء والمراقبة الداخلية والافتحاص، انسجاما مع المقتضيات الدستورية التي تؤكد على ربط المسؤولية بالمحاسبة، مما يؤكد أن مبدأ المسؤولية يعد مبدأ استراتيجيا في الحكامة المحلية الجيدة (القانون التنظيمي للجهات) فمن خلال موضوعنا هذا سنتطرق للاشكالية التالية

ماهي مجالات التدبير الحر ؟ ماهي ضمانات ووسائل تطبيقه ؟

ماهي قواعد الحكامة ومعيقات التطبيق في التدبير الحر للجماعات الترابية ؟

دراسة التدبير الحر للجماعات الترابية , سنتناول هذا الموضوع من خلال التصميم التالي :

المبحث الأول : الإطار المفاهمي للتدبير الحر للجماعات الترابية .

المطلب الأول: تعريف التدبير الحر .

لمطلب الثاني: أهمية وحدود التدبير الحر .
المبحث الثاني: تجلياتالتدبير الحر في التجربة الفرنسية والمغربية .

المطلب الأول: التدبير الحر في التجربة الفرنسية .
المطلب الثاني: التدبير الحر في التجربة الدستورية المغربية .

المبحث الأول : الإطار المفاهمي للتدبير الحر للجماعات الترابية

إن دراسة مضمون التدبير الحر للجماعات الترابية[1] في الدستور الجديد، يتطلب وضع تعريف له والوقوف على أهميته والحدود التي ترد عليه.

المطلب الأول : تعريف التدبير الحر

وينقسم إلى لفظ « Libre administration » إن مصطلح “التدبير الحر” يقابله في اللغة الفرنسية مصطلح”التدبير” الذي يعتبر مصدرا يحيل على فعل دبر يدبر تدبيرا، أي فكر ونظر في الأمر وتصرف فيه بعقله، ثم لفظ “الحر”مصدره الحرية ويحيل على الإختبار، والإرادة، وعدم التحكم والتحرر، وبصفة عامة إلى الاستقلال الذاتي.

إن مبدأ التدبير الحر من حيث اللغة العربية عبارة عن مركب بياني، فلفظة الحر توضح معنى التدبير، وفي نفس الوقت مركب وصفي لأنه يتألف من صفة “الحر” وموصوف “التدبير”.[2]

يمثل المبدأ حالة ووضع الجماعات الترابية وهي تمارس اختصاصا متنوعا، في تدبير الشؤون المحلية بحرية، في اتجاه ممثلي الدولة من جهة، واتجاه باقي الفاعلين المحليين الآخرين من جهة ثانية.

تنص الفقرة الثانية من المادة 72 من دستور فرنسا لسنة 1958 على إن “الجماعات تدار من قبل مجالس منتخبة بحرية وفقا للشروط المنصوص عليها في القانون” والتي تم تعديلها بالقانون الدستوري رقم 267-2003 بتاريخ 28 مارس 2003 المتعلق بالتنظيم اللامركزي للجمهورية كمايلي :

“في ظل التي ينص عليها القانون، هذه الجماعات تدار بحرية من طرف مجالس منتخبة ولها سلطة تنظيمية من أجل ممارسة اختصاصاتها”[3]. فهذه المادة تضم عناصر التدبير الحر للجماعات الترابية.

سبق للقضاء الدستوري الفرنسي أن انتهى إلى توضيح أن “التدبير الحر” لا يعني “الحكم الحر” وأن وضعية الجماعات الترابية والدولة باختصار ليست في نفس المستوى.[4]

نظرا إلى طبيعة الدولة الفرنسية ذات النظام الجمهوري والمبادئ الكبرى التي تنظمها (حرية-مساواة) ،من باب أولى يمكن القول ،بأن التدبير الحر للجماعات الترابية في الدستور المغربي لا يخرج عن طبيعة نظام الحكم ،المتمثل في النظام الملكي ومبادئه الدستورية الكبرى، أي أن مبدأ التدبير الحر لا يجعل الجماعات الترابية في مستوى الدولة (الوحدة الترابية الكبرى) ،بقدر ما يمنحها استقلالية وحرية أكبر اتجاه هده الأخيرة ،بناء على القيمة الدستورية التي يحملها التدبير الحر[5] كحرية من الحريات الأساسية المنصوص عليها في الدستور للجماعات الترابية ،مادامت مؤسسات دستورية عمومية تتمتع بالشخصية المعنوية والقانونية كالدولة.

يندرج تعريف التدبير الحر للجماعات الترابية في صميم عمل القضاء الدستوري ،فهو الجهاز المكلف بحماية الشرعية الدستورية ،وفي هدا الصدد عرفه القاضي الدستوري الفرنسي بأنه عبارة عن حرية أساسية مضمونة دستوريا[6] ،وذلك بناء على إحالة مجلس الدولة (قرار رقم 306643 بتاريخ 18 ماي 2010) ضمن الشروط المنصوص عليها في المادة 61-1 من الدستــور الفرنســي ،في مسألة ذات أولوية دستوريــة تتعلق بالحقوق والحريات المؤكدة في الدستور، والمتضمنة في Dunkerque التي أثيرت من طرف جماعة من المدونة العامة للجماعات الترابية.

طالبت هذه الجماعة بتنفيذ أحكام الفقرة الأولى من المادة 61 من الدستور الذي يسمح لها بحق إجراء استشارة الناخبين بخصوص تغيير حدود الجماعات الترابية من أجل الاندماج مع جماعة أخرى ،حيث اعتبر القاضي الدستوري في 20 ماي 2010 بأن صياغة هذه المادة تسمح بالاستشارة عبر الاستفتاء في الجماعة الترابية ،وليست مقتصرة على هده الحالة وحدها فقط ،كما أقر بأن اندماج الجماعات لا يؤثر على التدبير الحر للجماعات الترابية ،وذلك استنادا على المادة 72 من دستور 4 أكتوبر 1958.[7]

إن تحديد مضمون التدبير الحر للجماعات الترابية ،قام به القاضي الدستوري من خلال دراسته للنصوص التي تحال عليه ،خاصة من طرف مجلس الدولة ،وهكذا توصل المجلس الدستوري إلى أنه إذا كانت الجماعات الترابية تدير شؤونها بحرية ،فيجب أن يكون ذلك في ظل الشروط المحددة بواسطة القانون.

باعتبار الجماعات الترابية مرافق عمومية تنظمها أحكام القانون العام ،فالتدبير الحر كحرية محلية ،سوف يقوي من شخصيتها القانونية ويمنحها ضمانة الاستقلال ضد الدولة ومختلف السلطات السياسية والإدارية، بل وحتى المشرع نفسه. ليظل القضاء الدستوري الضامن الأساسي لهذه الحرية في إطار حرصه على حماية الشرعية الدستورية.

في حالة النظر إلى الجماعات الترابية، بمثابة سلطة عمومية محلية مرتكزة على التدبير الحر، سيجعل منها سلطة عمومية ترابية –إلى جانب ممثلي السلطة المركزية – تضطلع بتدبير الشؤون المحلية بحرية. وما يعزز هذا الاعتبار توفرها على سلطة تنظيمية لممارسة اختصاصاتها داخل دائرتها الترابية[8]. مما يمكنها في الواقع من اتخاذ الإجراءات والتدابير الضرورية الكفيلة بتنمية ترابها وتدعيم وتعزيز سلطتها المعيارية المحلية.

اعتبر التدبير الحر حرية تتعلق بالمجموعة البشرية المكونة « Bacayannis » بينما جانب من الفقه الفرنسي للجماعة الترابية. في نفس الاتجاه ذهب آخر إلى اعتبار التدبير الحر للجماعات الترابية ،هو في الأساس حرية للمواطنين ،هذه الحرية هي تكملة ضرورية لحرية الارتباط والتعهد، من أجل ضمان توازن ديمقراطي بين المساواة والحرية، فوراء التدبير الحر أو الحكم الحر، أو التشريع الحر هو منح المزيد من الحرية ولكن ليس الحفاظ أكثر على المساواة في القانون، أو نحو درجة التضامن المتبادل.[9]

يظهر النقاش حول التدبير الحر نوع العلاقة المترابطة بين التدبير الحر واللامركزية الترابية عموما، حيث الدستور المغربي حاول حسم هذا الخلاف حول طبيعة العلاقة بين التدبير الحر واللامركزية بمعنى أنه حاول تحديد هذه العلاقة لما نص “يرتكز التنظيم الجهوي و الترابي على مبادئ التدبير الحر”و ادا اعتبرنا المقصود بالتنظيم الجهوي والترابي هو التنظيم اللامركزي، أي الجماعات الترابية فتصبح بالتالي هذه الأخيرة هي التي ترتكز على مبادئ التدبير الحر نفسه كحرية محلية.

يكتسي التدبير الحر طبيعة تنظيمية، لكونه أهم مرتكز للتنظيم الجهوي والترابي من جهة، وطبيعة مؤسساتية من جهة ثانية، لما يعتبر حرية أساسية تتمتع بها المجالس المنتخبة للجماعة الترابية، مما يؤهلها لتؤمن مشاركة السكان في تدبير شؤونهم، وترفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة والمستدامة وتحقيق الديمقراطية المحلية.

عند القيام بقراءة متقدمة للنص يمكن القول، بأنه يؤسس لفكرة المجتمع المحلي[10] من خلال بعض مكوناته التي حددها الدستور والفصل 136، متمثلة في وجود جماعات ترابية منتخبة مباشرة من طرف السكان المحليين الذين يشاركون في تدبير شؤونهم المحلية اعتمادا على مبادئ التدبير الحر، الذي يستند هو الآخر على مبدأ التعاون والتضامن الذي سيمكن من تقوية الروابط المحلية المشتركة بين عموم فئات المجتمع في دائرة ترابية معينة.

المطلب الثاني: أهمية وحدود التدبير الحر

تبدو أهمية التدبير الحر مما سبق كمبدأ دستوري للجماعات الترابية يتوفر على مجموعة من الخصائص، تميزه عن باقي المبادئ الدستورية، وبالمقابل ترد عليه حدود لا ينبغي أن يتجاوزها التدبير الحر للجماعات الترابية.

الفقرة الأولى: أهمية التدبير الحر

يستمد التدبير الحر أهميته بالنسبة للجماعات الترابية من القيمة الدستورية التي يحملها[11] ،كمبدأ يرتكز عليه التنظيم الترابي والجهوي من جهة ،وكحرية دستورية عمومية محلية من جهة ثانية ، تمارس في ظلها الجماعات الترابية اختصاصاتها المختلفة وتفتح الباب أمامها للاختيار الحر بين مختلف البدائل المتاحة ، لاسيما أثناء اتخاذ القرار المحلي .

فأهمية المبدأ تتجلى كذلك من خلال تكريس المرجعية الدستورية للامركزية وتعميق الممارسة الديمقراطية بها ،والدي يمنحها ضمانة الوجود حيث يرتبط إحداثها وإلغائها بإرادة المشرع البرلماني ، وضمانة الاستقلال الذاتي والمؤسساتي من الناحية الإدارية والمالية وهو ما يقوي شخصيتها القانونية ، ويؤهلها أكثر إلى تحمل الالتزام بالتعهدات والوفاء بها ، سواء اتجاه مواطنيها أو اتجاه الغير ،ويضمن لها الحقوق بعيدا عن رقابة سلطة الوصاية المشددة .

الفقرة الثانية : حدود التدبير الحر

الاعتراف بالتدبير الحر لا يعني فتح الباب على مصراعيه أمام الجماعات الترابية لتفعل ما تريد والتصرف كما تشاء ، وان كانت تمارس السيادة بطريقة غير مباشرة فإنها تظل ،بالمقابل مقيدة بمجموعة من القيود تشكل حدودا ترد على مبدأ التدبير كاستثناء على الجماعات الترابية بمقتضى النص الدستوري.

نجد الفصل الأول من الدستور قد حدد الثوابت الجامعة التي تستند عليها الأمة في حياتها العامة ،تتمثل في الدين الإسلامي السمح على اعتبار أن الدين الرسمي للدولة هو الإسلام[12]

تضمن الدولة لكل واحد حرية ممارسة شؤونه الدينية ،فلا يمكن في هدا الإطار تصور أن الجماعات الترابية بناء على التدبير الحر أن تمس بهده الحرية ،بل يجب المساهمة في ضمانها واستمرارها داخل دائرتها الترابية بواسطة سلطتها التنظيمية .

ثم هناك ثابت الوحدة الوطنية متعددة الروافد ،أي التشبث بوحدة سيادة الدولة ووحدة ترابها الوطني ،أما التعدد فهو ما عبر عنه الدستور بدسترة اللغة الأمازيغية كلغة رسمية للدولة إلى جانب اللغة العربية وتكلف بصيانة الحسا نية باعتبارها جزءا لا يتجزأ من الهوية الثقافية المغربية الموحدة ،بحماية اللهجات والتعبيرات الثقافية المستعملة في المغرب ،باعتبارها تراثا أصيلا ومشتركا لجميع مكوناته [13]

يتجسد الثابت الثالث في الملكية الدستورية ،كنظام للحكم بالمغرب يسود فيه الملك ويحكم،والاختيار الديمقراطي الذي تبناه المغرب من أجل بناء دولة الحق والمؤسسات الديمقراطية يسودها القانون ،والدي يجب أن يكون هو منطلق العمل الجماعي بهدف تحقيق التنمية المحلية ولاحدات التغيير المنشود.

نجد الفصل 157 الذي جاء فيه ” لا يمكن أن تتناول المراجعة الأحكام المتعلقة بالدين الإسلامي وبالنظام الملكي للدولة ،باختيارها الديمقراطي للأمة ،وبالمكتسبات في مجال الحريات والحقوق الأساسية المنصوص عليها في هدا الدستور “،تشكل هده المقتضيات حدودا على مبدأ التدبير الحر للجماعات الترابية لا يمكن الخروج عنها بل هي الحدود القصوى التي لا تسمح للتدبير الحر أن يتجاوزها [14]

المبحث الثاني : : تجليات التدبير الحر في التجربة الفرنسية والمغربية .

لم يتضمن دستور 2011 أي تعريف او تحديد لمعنى التدبير الحر بل اقتصر المشرع الدستوري على ذكره في الفصل 136 منه، تاركا فراغا مهما في هذا الباب مفتوحا للاجتهاد القضائي الدستوري و الفقهي المغربيين/ في عملية تفسير و تاويل هذا النص، نفس الامر حدث في فرنسا لذلك سنعرج اولا على هذه التجربة ثم التطرق لتجربتنا الحديثة.

المطلب الاول : التدبير الحر في التجربة الفرنسية

بالرجوع الى الباب الثاني عشر من الدستور الفرنسي لسنة 1958 المتخصص للجماعات الترابية، و بالضبط في المادة 72 التي حددت اصناف الجماعات الترابية المكونة للجمهورية. نصت على ان ” تتولى مجالس منتخبة ادارة هذه الجماعات بحرية و تتمتع بسلطة تنظيمية لممارسة اختصاصاتها بافضل طريقة ممكنة “، جاء في الفقرة الثانية من نفس المادة، بان الجماعات المحلية تستفيد من الموارد التي يمكن استخدامها بكل حرية ، وفق الشروط التي يحددها القانون

يظهر بان التدبير الحر اقره المشرع الدستوري كمبدا، وترك للسلطة التشريعية امر تحديد مبادئه الاساسية للجماعات الترابية و اختصاصاتها و مواردها، و ذلك حسب المادة 34 التي تنص على ان ” القانون يحد القواعد المتعلقة خصوصا بالنظام الانتخابي للمجالس البرلمانية و المجالس المحلية… و يضبط القانون المبادئ الاساسية الاتية: منها الاستقلال الاداري للجماعات الترابية و اختصاصاتها و مواردها”.[15] لم تكن احكام الدستور الفرنسي وحدها كافية لاثبات حق الجماعات المحلية في حرية التدبير، اذا كان في الواقع للقاضي الدستوري الفرنسي دور كبير في تفسير المبادئ الاساسية التي يقوم عليها نظام الجماعات الترابية، و بالتحديد مبدا التدبير الحر ومبدا المساواة كنتيجة لمبدا وحدة الجمهورية.

اكد المجلس الدستوري الفرنسي في قراره بتاريخ 23 ماي 1979 المعروف ب [16] على القيمة الدستورية لمبدا التدبير الحر للجماعات المحلية، وذلك لما اشار بان ” السلطة التشريعية لم تخرق مبدا الفصل بين السلطات، ولا الاحكام الدستورية التي تكرس مبدا التدبير الحر للجماعات المحلية “.

فيما عده المجلس الدستوري حرية اساسية من بين الحريات العمومية في قرار جماعة بتاريخ 18 يناير 2001.[17] ضد Morbelli Venelles .

تقع مهمة تنفيد هذا المبدا على عاتق السلطة التشريعية في اطار اختصاصها هي التي تحدث و تنشئ الجماعات الترابية و تحدد وضعيتها و اختصاصاتها. وفي هذا السياق ذهب البعض الى القول بان القاضي الدستوري يستخدم التدبير الحر ليس كاساس للاختصاص التشريعي و لكن كمعيار مرجعي لمراقبة القوانين[18] حتى يضمن له الحماية من المشرع نفسه.

ينبغي بالاضافة الى ذلك على الجماعات المحلية ، ان تتوفر على الوسائل القانونية لسلطاتها،اذ يثير هذا المبدا طبيعة السلطة التنظيمية للجماعات الترابية التي تمارسها، حيث اوضح القضاء الدستوري بان تنفيذ القوانين المتعلقة بالجماعات الترابية ترتبط بالسلطة التنظيمية المحلية.

يمكن القول في هذا الشان بان مبادئ تنظيم الجماعات الترابية الفرنسية، في وضعية تبعية لصالح مبادئ الجمهورية، مثل المبدا الدستوري المتمثل في عدم قابلية الجمهورية للتجزئة[19] او التقسيم يمثل السقف الاعلى الدي لا يعني التنظيم الحر ولا الحكم الحر[20]. فالمجلس الدستوري الفرنسي رسم بصفة عامة الحدود القصوى للامركزية ، واشار في 25 بان ” التدبير الحر ” لا يعني ” الحكم الحر ” كما سجل القرار févrierقراره 1982 بان الجماعات الترابية المحلية و الجماعات الترابية الدولتية “الدولة” لا تتمتع بنفس المستوى و الوضع.[21]

مما يعني بان الهاجس الذي حكم اجتهادات المجلس الدستوري هو خلق التوازن و التوفيق بين التدبير الحر للجماعات الترابية و الحفاظ على وحدة الدولة. ورغم الصعوبة في تحديد مضمون التدبير الحر، فانه يظل يعبر عن حقيقة الوضع القانوني الذي كانت و اصبحت تتمتع به الجماعات الترابية الفرنسية.[22]

يظهر بالمقابل التدبير الحر كحرية دستورية معترف بها. ومضمونة تتطلب الاحترام من طرف المشرع. فهذا المبدا يؤكد من جانبه على وجود الحريات المحلية . المتعلقة بالمجموعة البشرية ب ” مجتمع المواطنين ” المكون للجماعة الترابية.[23]

رغم ان هناك من اعتبر مبدا التدبير الحر يقدم في الجوهر كمبدا ذو طبيعة مؤسسة او عضوية، فان البعض الاخر ذهب الى ان مصطلح التدبير الحر ، لايعني من الناحية الدستورية ، اي مفهوم ليبقى ” مصطلاح ملتبس و فارغ ” ( يفتقد الى مرجعية خاصة) تتمثل وظيفته في الانتقال من مستوى اداري ايديولوجي سياسي الى الديمقراطية التمثيلية.[24]

ربما هذا ما اراد ان يراهن عليه المشرع الدستوري المغربي ، لما جمع مبدا التدبير الحر مع الديمقراطية التشاركية في فصل واحد ، وجعله مرتكزا للتنظيم الجهوي و الترابي.

المطلب الثاني : التدبير الحر في التجربة الدستورية المغربية

جاء في الفصل 136 من الدستور ” يرتكز التنظيم الجهوي و الترابي على مبادئ التدبير الحر ، و على التعاون و التضامن ، ويؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم ، و الرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة و المستدامة “.

اولا : قراءة في الفصل 136 من الدستور

ينطوي هذا الفصل على مجموعة من المفاهيم لم يسبق لتجارب الدستورية السابقة ان نصت عليها ، مثل التنظيم الجهوي و الترابي ، التدبير الحر ، التعاون و التضامن ، الديمقراطية التشاركية ، التنمية البشرية المندمجة و المستدامة ، و هي مفاهيم قاسمها المشترك عدم الوضوح و اختلاف معانيها ، و كذا ابعادها القانونية و الفلسفية ، بل وجودها يرتبط بشكل كبير بالسياق العام الذي جاء فيه الدستور كنتيجة لاحتجاج المواطنين وترجمة لمطالبهم.

يظل مفهوم التنظيم الجهوي والترابي ، كمصطلح تقني اكثر وضوحا على الاقل في ارتباطه بالفصل 135 من الدستور ، الذي ينص على ان ” الجماعات الترابية للمملكة هي الجهات و العمالات و الاقاليم و الجماعات ” تكون هي المعنية بعملية التنظيم ، الذي برتكزعلى على مبادئ التدبير الحر من جهة ، وعلى مبدا التعاون و التضامن من جهة ثانية ، ليقوم هذا التنظيم الجهوي و الترابي اولا بتامين مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم ، وثانيا الرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة والمستدامة.

ان منطوق هذا الفصل يمكن تقسيمه الى جزاين ، جزء يرتبط بمبادئ التنظيم الجهوي و الترابي ، و الجزء الثاني يتعلق بوظائف هذا التنظيم الترابي ، اذ لم يحدد الدستور مفهوم التدبير الحر الذي يهم هذا البحث ، ولا مبادئه تاركا فراغا كبيرافي هذا الاطار، وهي فرصة بيد المشرع ليتدارك الامر في القانون التنظيمي للجماعات الترابية.

يعبر هذا الفصل عن وضعية اساسية تتمثل في وضعية تنظيمية جديدة للدولة تقوم على مبادئ التدبير الحر، في حد داته. وتظهر من بنية النص الدلالية طبيعة الوضع الذي يهدف اليه، الا و هو جعل الجماعات الترابية ترتكز على مبادئ التدبير الحربالدرجة الاولى وليس التدبير الحر نفسه، لقد قدم النص مصطلح ” مبادئ ” على ” التدبير تاحر “فهذه الصياغة تؤكد على الجمع لفائدة المفردوبتعبير اخر فلفظ مبادئ جاء نكرة و هو دليل على جهلها اما التدبير الحر فقد معرفاب ” ال” مما يوحي بانه معروف والحال انه ليس كذلك، فذكر مصطلاح ” المبادئ” منحها الاسبقية، ليكون بذلك المشرع الدستوري بهذه الصيغة قد اثار اشكاليتين اساسيتين الاولى تمثلت في عدم تحديده للمبادئ التي نسبها لتدبير الحر و الاشكالية الثانية لم يحدد معنى التدبير الحر ولا تعريفه وذلك ضمن اشكالية مركبة.

ربما يريد المشرع الدستوري من وراء ذلك لفت انتباه البرلماني الى الارتباط بين التدبير الحر ومبادئه، وان تحديد هذه المبادئ هو تحديد وتعريف لتدبير الحر، والعكس صحيح.

ثانيا : مبادئ التدبير الحر في دستور 2011

ان قراءة بنية النص الدستوري كاملة، تمكن من الاهتداء الى اهم المبادئ المتضمنة فيه و التي تشكل اغلب مبادئ التدبير الحر، اخدا بعين الاعتبارطبيعة نظام الحكم الدستوري و السياسي في بلدنا، وشكل الدولة، وذلك كالتالي:

– مبدا وحدة الدولة : جاء في تصدير دستورنا الحالي بان المملكة المغربية دولة اسلامية ذات سيادة كاملة، متشبتة بوحدتها الوطنية و الترابية، و بصيانة تلاحم وتنوع مقومات هويتها الوطنية، الموحدة بانصهار مكوناتها… فان المملكة المغربية الدولة الموحدة ذات السيادة الكاملة تمارس من طرف الامة مباشرة بواسطة الاستفتاء وعبر المؤسسات الدستورية و بصفة غير مباشرة بواسطة ممثيلها لتشكل وحدة التراب غير القابل لتجزئ ووحدة الامة المغربية المتعددة الروافد اللغوية و التقافية مقومات مبدا الوحدة التي لا يمكن للجماعات الترابية، وهي تمارس اختصاصاتها في ظل التدبير الحر باعتبارها موسسات عمومية تنشئها الدولة ” مؤسسة المؤسسات ” ان تخرج عنها، بل المطلوب من الجماعات الترابية ممارسة التدبير الحر في احترام تام لمبدا الوحدة و مساهمتها في تدبير هذا الاختلاف والتعدد بحرية حفاظا على وحدة لدولة المغربية.

– مبدا المساواة : اشار الدستور الى هذا المبدا لما نص على مساواة الجميع امام القانون اشخاصا ذاتيين او اعتباريين كالجماعات الترابية في فصله السادس، ليدخل هذا المبدا ضمن مبادئ التدبير الحر الواجب احترامها من طرف الجميع بمن فيهم المشرع.

من مظاهر المساواة بين الجماعات الترابية، ان مسالة انشائها تدخل ضمن اختصاص البرلمان حيث حرم الدستور ممارسة جماعة ترابية معينة الوصاية على جماعة اخرى حسب الفصل 143.

لا يعني مبدا المساواة بين الجماعات الترابية انها تتوفر على النظام القانوني نفسه و انما هناك اختلاف بين الانظمة القانونية المنظمة لها، كما ينبغي توحيد ظام الجماعات الترابية التي تنتمي لفئة واحدة. ويفرض ايضا مبدا المساواة على الجماعات الترابية معاملة المواطنين بدون تمييز و تسهيل ولوجهم للخدمات الاساسية.[25]

– مبدا التسيير الديموقراطي : سبق التاكيد على ان هذا المبدا الدستوري رافق الجماعات المحلية منذ دستور 1962 في تكامل مع باقي قوانين اللامركزية التي كانت تؤكد على ان الجماعات المحلية هي مؤسسات عمومية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي حيث شكل التسيير الديموقراطي[26] مطلب المشرع الدستوري منذ البداية في تاهيل الجماعات المحلية، و استيعابها لديمقراطية في تسيير الشان المحلي في شكل سيرورة تاريخية تهم التدبير الجماعي، بلغت درجة متقدمة مع دستور 2011.

– مبدا الشرعية : من مقومات دولة القانون سيادته داخلها بين جميع الافراد الطبيعيين و الذاتيين، فيكون التدبير الحر شرعيا عندما يمارس من طرف من له الحق بذلك في اطار اختصاصاته المحددة قانونا، ولما كانت الجماعات الترابية هيئات عمومية تتمتع بامتياز السلطة العامة وتتحمل مسؤولية تدبير الشؤون المحلية من خلال اختصاصاتها الدستورية و القانونية، يقتضي ذلك وجود رقابة قضائية تسهر على احترام الشرعية.

– مبدا الثانوية : للجماعات الترابية بناءا على هذا المبدا اختصاصات ذاتية و اختصاصات مشتركة مع الدولة و اخرى تنقلها هذه الاخيرة لها. هذه الاختصاصات تمارس بواسطة سلطة تنظيمية محلية في دائرتها الترابية.[27]

يشكل مبدا التفريغ اهم مبادئ التدبير الحر للجماعات الترابية، من خلاله تعترف الدولة بفعالية الهيئات اللامركزية عبر التنازل عن مجموعة من الاختصاصات والمسؤوليات لفائدة الجهات، العمالاتوالاقاليم، ثم الجماعات الحضرية و القروية وهذا يتماشى و المفهوم للسلطة الذي يرتكز على مبدا الثانوية بمعنى ان الاقليم يقوم بنا لايمكن للجماعة ان تقوم بهوالدولة تمارس الاختصاصات التي لايمكن اسنادها للجماعات المحلية في اطار مفهوم جديد للدولة [28]. بحيث سيتم تشييد الدولة من القمة الى القاعدة من خلال جعل كل مستوى ترابي لا يخرج عن دائرة الاختصاص الممنوحة له.

الوقوف على طبيعة هذه المبادئ و مضامينها الدستورية التي تحملها، تعد مدخلا للوقوف على تعريف التدبير الحر و تحديد مضمونه.

خلاصة عامة

يؤسس دستور 2011 في مجال اللامركزية الترابية ،لصيرورة مؤسسة على مبدأ التدبير الحر الذي سيكرس عبر نقل الاختصاص من المركز نحو الجماعات الترابية ،التي تتطلب التوفيق بينها وبين نمط الدولة الموحدة ،في اتجاه التوفيق بين مسارين في التنظيم الجهوي والترابي : مسار الجهوية المتقدمة ومسار الحكم الذاتي.

يحيل التدبير الحر للجماعات الترابية في العمق على إعادة تمفصل العلاقة مابين الدولة والمجتمع ،والجماعات الترابية كبنيات ترابية وسيطة ، وكفاعل أساسي مسؤول عن التنمية المحلية المتعددة الأبعاد،ضمن مفهوم جديد يتمثل في الدولة الترابية أو المحلية.

إن المستجدات الدستورية التي عرفها مجال اللامركزية ببلادنا مع وثيقة فاتح يوليو 2011 خاصة في ظل مبدأ التدبير الحر للجماعات الترابية أمكننا القول بميلاد القانون الدستوري المحلي في نمطه الشكلي المقتبس لتقنيات الدستورانية الغربية

في ظل توافر مقوماته الداخلية والمرتبطة بحمولات النص الدستوري ، يبقى فقط استكمال مقوماته الخارجية والتي تتحدد في دور القضاء الدستوري بالدرجة الأولى ، من خلال تفسيره وتأويله لمقتضيات الوثيقة الأسمى ذات الأبعاد اللامركزية وكل حقل الجماعات الترابية .

لائحة المراجع

الدستور المغربي لسنة 2011 –

-الدستور الفرنسي لسنة 1958

– Loi constitutionnelle n 2003-276 du 28 mars 2003 relative a l’organisation décentralisée de la République.

– le conseil constitutionnel- Décision n 84-185 DC du 18 janvier 1985. Journal officiel du 20 janvier 1985. P 821.

– . le conseil constitutionnel- Décision n 84-185 DC du 18 janvier 1985. Journal officiel du 20 janvier 1985. P 821.

– Le conseil constitutionnel- 2 juillet 2010 n 2010 – 12Q pc.

– Le conseil constitutionnel. Décision 25 février 1982 n 82- 137 et n 82- 138 DC.

– le conseil constitutionnel Français. Décision n 79-104 du 23 mai 1979.

– conseil d’Etat ordonnance de réf. Section 18 janvier 2001. AJDA 2001. Chronique. P 153-157

مقدمة ……………………………………………………………………………….2

المبحث الأول : الإطار المفاهمي للتدبير الحر للجماعات الترابية……………………4

المطلب الأول : تعريف التدبير الحر ……………………………….4

المطلب الثاني : أهمية وحدود التدبير الحر…………………………………………6

المبحث الثاني : تجليات التدبير الحر في التجربة الفرنسية والمغربية……………………..7

المطلب الأول : التدبير الحر في التجربة الفرنسية………………………………..7

المطلب الثاني : التدبير الحر في التجربة الدستورية المغربية………..8

خلاصة عامة …………………………………………………………11

لائحة البيبليوغرافية ……………….…………………………………….. 12

الفهرس………………………………………………………………………….13

[1]. Extrait du code general des collectivités territoriales :

-L1111-1= Les communes, les departements et les régions s’administratrent librement par les conseils élus.

-L1111-2= Les communes, les departements et les régions réglent par leurs délibérations les affaires de leur compétence…

-L1111-6= la répartitionde compétements ntre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser

L’une de ces collectivités a établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles.

2 .من اجل التمييز بين مفهوم الادارة و التدبير انظر دراسة : عبد الملك العصري : التاصيل النظري لمفهومي الادارة والتدبير، المجلة المغربية للادارة المحلية و التنمية، عدد مزدوج 106-105 يوليوز – اكتوبر 2012 من ص 187 الى ص196.

[3] .Loi constitutionnelle n 2003-276 du 28 mars 2003 relative a l’organisation decentralisée de la République.

[4] .Louis Favoreu « décentralisation et constitution « Revue du droit public et de la science politique en France et a l’ertranger 5-1982 p 1277.

[5] . le conseil constitutionnel- Décision n 84-185 DC du 18 janvier 1985. Jornal officiel du 20 janvier 1985. P 821.

[6] . Le conseil constitutionnel- 2 juillet 2010 n 2010 – 12Q pc.

[7] . Le conseil constitutionnel. Décision 25 février 1982 n 82- 137 et n 82- 138 DC.

. الفصل 140 من دستور 2011.[8]

[9] . jean Bénoit « la liberté d’administration local » R.F.D.A, 2002, p 1065.

على ذكر المجتمع المحلي فان ” محمد امين بنعبد الله ” سبق و ان تحدث عن وجود التدبير الحر في المجتمع المغربي التقليدي لما كانت القبائل و التجمعات البشرية تدبر شؤونها بحرية في غياب اي نص تشريعي او تنظيمي بل كانت هناك الممارسات و الاعراف هي التي تحكم تنظيمهم انظر. .[10]

– Mohamed Amine Benabdellah « propos sur la décentralisation territoriale au Maroc » R.E.M.A.L.D, n 50 Mai 2003 p 13.

. فالتدبير الحر للجماعات الترابية ينتظر التأكيد على قيمته وأبعاده الدستورية من القضاء الدستوري المغربي على غرار نظيره الفرنسي .[11]

.أنظر الفصل الثالث من الدستور المغربي لفاتح يوليوز 2011[12]

.الفصل الخامس من الدستور المغربي الحالي .[13]

يلاحظ بأن هدا الحظر لا يشمل الوحدة الترابية وبمفهوم المخالفة يمكن للمراجعة الدستورية أن تشمل هدا المعطى وهدا ربما يندرج في إطار فتح .المجال .للجهويات المتقدمة تحدث نوع من التقسيم الترابي للمملكة تتماشى وتعدد الروافد الثقافية ببلادنا لكن ضمن الوحدة الوطنية.[14]

. دستور الجمهورية الفرنسية لسنة 1958.[15]

[16] . le conseil constitutionnel Français. Décision n 79-104 du 23 mai 1979.

[17] . conceil d’Etat ordonance de réfé. Section 18 janvier 2001. AJDA 2001. Chronique. P 153-157.

[18] . André ROUX. Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales Revue Francaise de droit administratif. 8(3) mai-juin 1992 p 43

المادة الاولى من دستور الجمهورية الفرنسية الخام .[19]

[20]. André Roux droit constitutionnel local droit poche. Ed. Economica. 1995. P8

[21] . Louis Favoreu Déccentralisation et constitution. Revue du droit public et de la science politique en France et l’tranger. N 5 – 1982. P 1277.

. ويمكن القول بان التدبير الحر جاء كرد فعل على تقاليد الدولة اليعقوبية الموروثة عن الثورة. فالمشارع الفرنسي تراجع بشكل كبير عن الرقابة المشددة للدولة على الجماعات المحلية مع قوانين اصلاح اللامركزية في 2 مارس و 22 يوليوز 1982 وتم الاقتصار على الرقابة اللاحقة على الجماعات المحلية . وفيما بعد قوى من تواجد الجهة كجماعة محلية عبر انتخاب مجلسها بواسطة الاقتراع العام و منحها وضع chef de file.12 كما دعم دور القضاء الاداري في ضبط العلاقة من خلال رقابة الشرعية وكذا انشاء القضاء المالي…

[23] . André ROUX le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Revue Francaise de droit administratif.8(3) mai-juin 1992 p 436.

[24] . André ROUX. Le pricipe constitutionnel de le libre administartion des collectivités teritoriales…..op.cit.p 437.

. عبد ابن جبارة : التدبير الحر للجماعات الترابية . المنبر القانوني _ عدد مزدوج 2و3 – ابريل / اكتوبر 2012 ص 209.[25]

للمزيد من التوضيح حول مبدا المساواة بين الجماعات الترابية راجع :

Ferdinard MELIN-SOUCRMANIEN – Cahiers du conseil constitutionnel n 12( Dossier le droit constitutionnel des collectivités territoriales) – mai 2002.

يلاحظ في هذا الاطار ان كل الدساتير المغربية السابقة كانت تنص على التدبير الديموقراطي بينما دستور 2011 نص على التدبير الديموقراطي الامر الذي يمكن تفسيره بكون التدبير سابقا كان يرتبط بالديموقراطي وهي مرحلة تجاوزها الدستور الحالي ليؤسس لمرحلة التدبير الحر.. [26]

الفصل 140 من دستور 2011 ظهير شريف رقم 1.11.91 الصادر في 27 شعبان 1432 الموافق ل 29 يوليز 201 . 17

18. محمد اليعكوبي : التصور الجديد لدور المجلس الجماعي على ضوء القانون رقم 87.00 المجلة المغربية للادارة المحلية و التنمية سلسلة مواضع الساعة .عدد 44. 2003 ص 83.