أحكام المحكمة الإدارية العليا المصرية حول الجمعيات التعاونية

جمعيات تعاونية

بسم الله الرحمن الرحيم
باسم الشعب
مجلس الدولة
المحكمة الإدارية العليا
بالجلسة المنعقدة علناً برئاسة السيد الأستاذ عزيز بشاى سيدهم نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة عبد اللطيف أحمد أبو الخير و د/ محمد جودت الملط ومحمد معروف محمد وفريد نزيه تناغو المستشاريين .

* إجراءات الطعن

فى يوم السبت الموافق 9/3/1985 أودعت إدارة قضايا الحكومة نائبة عن السيد/ مدير النيابة الإدارية بصفته بقلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرا بالطعن فى الحكم الصادر من المحكمة التأديبية العليا بجلسة 9/1/1985 فى الدعوى التأديبية رقم 88 لسنة 26 قضائية والقاضى ببراءة جميع المحالين مما نسب إليهم فى قرار الإتهام ، و طلبت النيابة الإدارية فى ختام تقرير الطعن الحكم بقبوله شكلا وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون ضدهم طبقا لمواد الإتهام الواردة بتقرير الإتهام .
وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريرا بالرأى القانونى فى الطعن بتاريخ 7/2/1987 انتهت للأسباب الواردة فيه إلى أنها ترى الحكم بقبول الطعن شكلا وبرفضه موضوعا .و بجلسة 28/10/1987 والجلسات التالية نظرت دائرة فحص الطعون بالمحكمة الطعن الماثل حيث حضر محامى هيئة قضايا الدولة كما حضر حامى المطعون ضدهم الأربعة الأول وقدم مذكرة بدفاعه وحافظة مستندات ، وقررت الدائرة إحالة الطعن إلى الدائرة الرابعة-موضوع -بالمحكمة الإدارية العليا حيث نظرت المحكمة هذا الطعن بجلسة 21/11/1987 و حضر محامى المطعون ضدهم الأربعة الأول كما قدم المطعون ضده الخامس مذكرة بدفاعه وقررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على منطوقه وأسبابه عند النطق به .

* المحكمة

بعد الإطلاع على الأوراق وسماع المرافعة والمداولة قانونا .
وحيث أن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية فهو مقبول شكلا .
وحيث أن عناصر هذه المنازعة تتلخص فى أنه بتاريخ 10/1/1984 أودعت النيابة الإدارية بقلم كتاب المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا تقرير إتهام ضد :
1 – ……….مدير عام الإدارة العامة للتعاون بمحافظة الجيزة “مدير عام “.
2 – ……… موظف بالإدارة العامة للتعاون بمحافظة الجيزة “الدرجة العالية ” .
3 – ……… مراقب التعاون الإنتاجى بالمحافظة (درجة عالية ).
4 – ……… موظف بديوان عام المحافظة “درجة ثالثة “.
5 – ……… مدير عام الإدارة العامة للإنتاج والشئون القتصادية بمحافظة الجيزه بدرجة مدير عام .
6 – ……… أخصائى بإدارة التعاون بمحافظة الجيزة “درجة ثالثة “.
7 – …….. موظف بسكرتارية مكتب محافظ الجيزة “درجة أولى “.
8 – …….. موظف بإدارة التعاون بمحافظة الجيزة “درجة ثالثة “.
9 – ……… موظف بإدارة التعاون بمحافظة الجيزة “درجة ثالثة “.
وذلك لأنهم خلال المدة من 1978 إلى 1983 بديوان محافظة الجيزة وحى شمال وجنوب الجيزة .
من الأول إلى الرابع : جمعوا بين عملهم وعمل آخر لا يتفق ومقتضيات وظائفهم بأن عملوا كأعضاء فى مجلس إدارة جمعية الأفق الجديد للإسكان الزراعى وتقاضوا منها مبالغ مالية طائلة رغم اتصال نشاطها بأعمال وظائفهم .
الخامس : جمع بين عمله وعمل آخر لا يتفق ومقتضيات وظيفته بأن عمل مستشارا فنيا لجمعية الأفق الجديد للإسكان التعاونى ورغم اتصال نشاطها بإعمال وظيفته وتقاضى نظير مبالغ ومكافآت .
من السادس حتى التاسع : أدوا أعمالا نظير أجر لجمعية الأفق الجديد للإسكان التعاونى بغير تصريح من السلطة المختصة ورغم إتصال نشاط الجمعية بأعمال وظائفهم .
وأضافت النيابة الإدارية بتقرير الإتهام أن بذلك يكون المحالون قد ارتكبوا المخالفات المالية والإدارية المنصوص عليها فى المواد 77/11 ، 12، 14 ،78/1 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47/1978 المعدل بالقانون رقم 115/1983 والمادة 42/7 من القانون رقم 114/1981 بشأن الإسكان التعاونى .
وطلبت النيابة الإدارية محاكمتهم تأديبيا طبقا للمواد السالفة والمادتين 80،82 من قانون العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه والمادة 14 من القانون رقم 117/1958 المعدل بالقانون رقم 171/1981 والمادتين 15/19 من القانون رقم 47/1972 بشأن مجلس الدولة .
وبجلسة 9/1/1985 قضت المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا ببراءة جميع المحالين مما نسب إليهم فى قرار الإتهام ، وأشارت المحكمة فى أسباب حكمها إلى أنه بالنسبة للمخالفة المنسوبة للمحاليين من الأول إلى الرابع وهما الجمع بين عملهم وعمل آخر كأعضاء فى مجلس إدارة الأفق الجديد للإسكان التعاونى فقد تبين من مذكرة النيابة أنها استندت فى اعتبار عذه الواقعة مخالفة إلى أن ذلك تم بالمخالفة لحكم المادة 42/7 من قانون الإسكان التعاونى رقم 114 لسنة 1981 إلا أنه تبين للمحكمة أنه تم انتخاب مجلس إدارة الجمعية المشار إليها فى عام 1978 قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 114/1981 المشار إليه الذى يسرى وفقا للمادة الثامنة من مواد إصداره من اليوم التالى لتاريخ نشره فى الجريدة الرسمية وقد تم نشر هذا القانون فى 5 مارس 1981 ومن ثم فإن أحكام هذا القانون لا تسرى على عضوية مجلس إدارة الجمعية المذكورة التى تمت قبل العمل به فى عام 1978 مما ينهار معه الأساس الذى تم على مقتضاه إعتبار الواقعة المنسوبة إلى المحالين مخالفة إدارية الأمر الذى يتعين معه تبرئتهم من هذه المخالفة وحيث أنه بالنسبة لإعتبار عضوية مجلس إدارة الجمعية مخالفة للحظر الوارد فى المادة 77/11 من قانون العاملين المدنيين بالدولة فإن الفقرة 11 من المادة 77 تنص على أنه يحظر على العامل الجمع بين وظيفته وبين أى عمل آخر يؤديه باذات أو بالواسطة إذا كان من شأن ذلك الإصدار بأداء واجبات الوظيفة أو غير متفق مع مقتضياتها والمقصود بذلك الالتحاق بطريق التعيين أو التعاقد ولا يمتد ذلك ليشمل عضوية مجلس إدارة الجمعيات التعاونية الذى لا يعتبر عملا فة مفهوم هذه المادة ولم يحظر المشرع على العاملين ولو أراد حظر الترشيح بعضوية مجالس إدارة تلك الجمعيات على العاملين فى الدولة لنص على ذلك صراحة كما نص فى الفقرة 4 من المادة 77 على حظر قبول عضوية مجالس إدارة الشركات وبالتالى فإن ترشيح المذكورين أنفسهم لعضوية مجلس إدارة الجمعية المذكورة وفوزهم بعضوية مجلس إدار تها لا يشكل مخالفة إدارية بالنسبة لهم على التفصيل النتقدم .
وأضافت المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا بأن فضلا عما سلف فإن الثابت من الرجوع لأقوال المحالين فى التحقيق أنهم ذكروا جميعهم أنه لا يوجد أى إتصال بين أعمال وظائفهم التى يشغلونها فى المحافظة وبين جمعيات الإسكان وأن إدارة التعاون بالمحافظة ليست مسئولة عن جمعيات الإسكان وليست الجهة الإدارية المختصة بالإشراف عليها ولم تقدم النيابة الإدارية دليل أن لوظائف المحالين صلة بأعمال هذه الجمعيات خلافا لما قرروه .
وأضافت المحكمة أنه بالنسبة للمخالفة المنسوبة للمحال الخامس من أنه جميع بين عمله وعمل آخر لا يتفق ومقتضيات وظيفته بأن عمل مستشار فنيا للحمعية رغم إتصال نشاطها بأعمال وظيفته ، فإن مناط تطبيق المادة 77/11 من قانون نظام العاملين المدنيين متفق مع مقتضياتها ولم تبين سلطة الإتهام أوجه اضرار عمل المحال الخامس كمستشار فنى للجمعية بواجبات وظيفته الأصلية وقد للمحكمة أن انتهت إلى أنه لا يوجد دليل على وجود صلة بين إدارة التعاون بالمحافظة وبين نشاط جمعيات الإسكان التعاونى فضلا عن أنه ثبت من الأوراق ومن دفاع المحال وحافظة المستندات التى قدمها أنه تم التصريح له من السلطة المختصة بالجهة التى يعمل بها بالعمل كمستشار فنى للجمعية وفقا لأحكام القانون ولا شك أن جهة العمل التى يتبعها المحال لو رأت أن فى هذا العمل الآخر ما يضر بأداء وظيفته لما منحته مثل هذا التصريح وبذلك فإن المحال إذ قام بالعمل كمستشار فنى للجمعية إنما قام به بناء على إذن له بذلك من جهة عمله وفقا لأحكام القانون وعلى ذلك فإن القول بأن هذه الواقعة تشكل مخالفة للقانون فى غير محله مما يتعين معه تبرئه المحال مما نسب إليه فى قرار الإتهام .
وأضافت المحكمة التأديبة لمستوى الإدارة العليا أنه لالنسبة للمخالفة المنسوبة للمحالين من السادس إلى التاسع من أنهم أدوا أعمالا للجمعية المذكورة بأجر وبغير تصريح من السلطة المختصة فإن الثابت للمحكمة من المستندات المقدمة منهم أنه تم التصريح منهم انه تم التصريح منهم بالعمل بالجمعية فى غير أوقات العمل الرسمية طبقا للطلب المؤرخ 23/1/1979 المرفوع من إدارة التعاون للسكرتير العام لمحافظة الجيزة لندب المحالين الأربعة بالجمعية فى غير أوقات العمل الرسمية والمؤشر عليه بالموافقة ، وبذلك يكون الثابت من الأوراق أنهم عملوا بالجمعية بناء على قرار ندب صحيح وقانونى ولا تكون هناك أية مخالفة قانونية تستوجب إتهامهم .
ومن ثم انتهت المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا إلى الحكم ببراءة جميع المحالين مما نسب إليهم فى قرار الإتهام .
ومن حيث أن مبنى الطعن المقام من النيابة الإدارية أن الحكم المطعون فيه أخطأ فى تطبيق القانون وتأويله وشابه الفساد فى الإستدلال أولا بالنسبة للمحالين الأربعة الأول فإن النيابة الإدارية قدمت قرار محافظ الجيزة رقم 1747 / 1979 بشأن إعادة تنظيم أجهزة الديوان العام والموضح به إختصاصات إدارة التعاون ومن ناحية أخرى فإن القانون رقم 114/1981 بشأن التعاون الإسكانى أعطى فى المادة 18 أجهزة الحكم المحلى بعض الاختصاصات فى مجال قبول وقيد عقد التأسيس الإبتدائى والنظام الداخلى للجمعية وإجراءات شهرها ، ولما كان المحالين يعملون بإدارة التعاون فى المحافظة ونص القانون رقم 114/1981 المشار إليه على أنه يشترط فيمن يرشح لعضوية مجلس إدارة الجمعية ألا يكون من العاملين بالجمعية أو الجهة الإدارية المختصة أو بإحدى الجهات التى تتولى الإشراف أو التوجيه أو التمويل بالنسبة للجمعية ، فإن المذكورين قد خالفوا أحكام هذا القانون على الأقل من تاريخ صدوره والعمل به
وفضلا عن ذلك فإن المشرع حظر فى المادة 77/11 ،12 من القانون رقم 47/1978 بشأن نظام العاملين المدنيين بالدولة على العامل أن يؤدى عملا للغير بأجرا وبدون أجر ولو فى غير أوقات العمل الرسمية إلا بإذن واستثنى من ذلك بعض الأعمال على سبيل الحصر فلا يجوز التوسع فيها ولم ترد فيها عضوية مجالس إدارة الجمعيات .
كما استند تقرير الطعن ثانيا بالنسبة للمخالفين من الخامس إلى التاسع إلى أن الثابت من قرار المحافظة رقم 1747/1979 والمادة الثامنة عشر من القانون رقم 114/1981 وباعتراف المخالف الخامس نفسه بوجود علاقة بين إدارة التعاون بالمحافظة والجمعيات مما يؤكد أن الأسباب التى استند إليها الحكم المطعون فيه مستمدة من أصول تخالف الثابت فى الأوراق ، فضلا عن استناد هذا الحكم إلى وجود تصريح مع المخالفين بالعمل فى جمعية الأفق الجديد ، وهذا التصريح مخالف للقانون لأن العمل بهذه الجمعية من شأنه الإضرار بأعمال وظيفته بالمحافظة وكان على المحكمة أن تطرح هذا الدليل وتنزل على مصدره الجزاء الملائم إعمالا لنص المادتين 40،41 من القانون رقم 47/1972 بشأن مجلس الدولة ، ومن ثم انتهى تقرير الطعن إلى طلب الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء بمعاقبة المطعون ضدهم طبقا لمواد الاتهام .
ومن حيث أن المادة 77 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47/1978 حظرت فى الفترة الحادية عشرة على العامل أن يجمع بين وظيفته وبين أى عمل آخر إذا كان من شأن ذلك الإضرار بأداء واجبات الوظيفة أو كان غير متفق مع مقتضياتها كما حظرت فى الفقرة الثانية عشر على العامل أن يؤدى أعمالا للغير بأجر أو مكافأة إلا بإذن من السلطة المختصة .
ونصت المادة 42 من قانون النعاون الإسكانى الصادر بالقانون رقم 114/1981 على لأن يشترط فيمن يرشح بعضوية مجلس إدارة الجمعية ألا يكون من العاملين بالجمعية أو الجهةالإدارية المختصة أو بإحدى الجهات التى تتولى الإشراف أو التوجيه أو التمويل بالنسبة للجمعية .
ومن حيث أن المادة السادسة من مواد إصدار القانون رقم 114/1981 المشار إليه تنص على أنه تطبيق أحكام هذا القانون يقصد بالوزير المختص بالإسكان وبالجهة الإدارية المختصة الهيئة العامة لتعاونيات البناء والإسكان وبالاتحاد الاتحاد التعاونى الإسكانى المركزى ونصت المادة 83 من هذا القانون على أن يتولى الوزير المختص بالنسبة للاتحاد جميع الاختصاصات المقررة للجهة الإدارية المختصة فى هذا القانون ونصت المادة 86 من هذا القانون على أن الجهة الغدارية المختصة لها حق التفتيش والتوجيه ومراجعة القرارات الصادرة من وحدات التعاون الإسكانى ولها بقرار مسبب أن توقف ما يكون منها مخالفا لأحكام هذا القانون أو اللوائح الصادرة تنفيذا له وذلك خلال ثلاثين يوما من تاريخ إخطارها … ونصت المادة 87 من هذا القانون على أن الجهة الإدارية المختصة بعد موافقة الاتحاد إسقاط العضوية عن عضو مجلس الإدارة فى وحدات التعاون الإسكانى فى الحالات المشار إليها فى هذه المادة على أن يكون قرار إسقاط العضوية مسببا وأن يسبقه تحقيق يسمع فيه دفاع عضو المجلس كتابة ، ونصت المادة 89 على أن الوزير المختص بناء على ما عرض الاتحاد وبعد أخذ رأى الجهة الإدارية المختصة أن يصدر قرارا مسببا بحل مجلس إدارة الجمعية فى الحالات المشار إليها فى هذه المادة ونصت المادة 90 على أن يتمن قرار حل مجلس إدارة الجمعية تعيين مجلس إدارة وؤقت .
ونصت المادة 79 من هذا القانون على أن يتولى الاتحاد التعاونى الإسكانى المركزى عدة اختصاصات ضمنها مراقبة انتظام وحسن سير العمل بالوحدات التعاونية ويشمل ذلك المراحعة الدورية والسنوية لحسابات الوحدات يميز إثباتها وتلقى صور محاضر جلسات مجلس الإدارة والجمعيات العمومية وما يصدر عنها من قرارات وفحص أعمال الوحدات التعاونية ومتابعة نشاطها .
ونصت المادة 93 من هذا القانون على أن تخصص الدولة سنويا بموازنة الجهة الإدارية المختصة المبالغ اللازمة لإعانة وحدات التعاون الإسكانى .
ومن حيث أن المستفاد من نصوص هذا القانون أن الرقابة على أعمال الجمعيات التعاونية للاسكان منوطة بالاتحاد التعاونى الإسكانى المركزى باعتباره جهة الرقابة الشعبية والهيئة العامة لتعاونيات البناء والإسكان باعتبارها جهة الرقابة الإدارية على التفضيل السالف وللوزير المختص بالإسكان ممارسة السلطات سالفة الذكر وضمنها إصدار قرار مجلس إدارة الجمعية بناء على ما يعرضه الاتحاد التعاونى الاسكانى المركزى والهيئة العامة لتعاونيات البناء والإسكان ، ومن ثم فإن المحافظات لا تعد من قبيل جهات التوجيه والإشراف أو التمويل بالنسبة لجمعيات الإسكان فى مفهوم المادة 44 من قانون التعاون الإسكانى المشار إليه ، ولا يقدح فى ذلك ما أشاره تقرير الطعن من أن المادة 18 من هذا القانون نصت على اختصاص المحافظة بتلقى طلبات شهر الجمعية للبت فيه حيث يتم الشهر بالقيد فى السجل المعد لذلك بالمحافظة ، ذلك أن قيام المحافظة بإجراءات شهر الجمعية وقيدها فى السجل المعد لذلك لا يضفى على المحافظى سلطة الإشراف أو التوجيه على الجمعيات المشار إليها ، بل تظل ممارسة تلك السلطات للاتحاد التعاونى والهيئة العامة لتعاونيات البناء والإسكان ووزير الإسكان طبقا لما سلف .
وعلى هذا المقتضى فإن ترشيح بعض العاملين بالمحافظة وانتخابهم كأعضاء لمجلس إدارة الجمعيات التعاونية لللإسكان لا يعد مخالف لأحكام القانون رقم 114 لسنة 1981 المشار إليه أو قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47/1978 طالما أن الثابت أن المحافظة لا تعتبر من قبيل سلطات الإشراف أو التمويل بالنسبة لتلك الجمعيات طبقا لأحكام القانون رقم 114/1981 ، أو غير ذلك من القوانين .
كما لا يقدح فى ذلك أيضا ما أشار إليه تقرير الطعن من صدور المشار إليه من محافظة الجيزة عام 1979 بممارسة العاملين بإدارة التعاون لالمحافظة لبعض الاختصاصات بالنسبة لتلك الجمعيات ، ذلك أن العبرة هى بكون تلك الاختصاصات مخولة قانونا للمحافظة طبقا للقوانين التعاونية أو لأى قانون آخر يصدر فى هذا الشأن ، ولا يكفى لاحتفاء صفه التوجيه والإشراف صدور أى قرار إدارى يقضى بذلك طالما خلا من السند القانونى لإصداره ، خاصة وأن الجهة الطاعنة لم تقدم صورة كاملة لقرار المحافظ المشار وإنما اكتفت بتقديم أحد المحالين صور فوتوغرافية لبعض أوراق متأخرة من هذا القرار غير مشتملة على ديباجته أو السند القانونى لإصداره أو القرارات الوزارية المفوضة للمحافظ بممارسة بعض الاختصاصات رغم أن عبء الإثبات يقع على الجهة الطاعنة فى هذا الشأن ومن ثم يتعين رفض هذا الوجه من أوجه الطعن .
ومن حيث أن الثابت من الأوراق والمستندات المقدمة فى الدعوى أن سكرتير عام محافظة الجيزة المفوض بقرار من المحافظ ، قد وافق على ترشيح المطعون ضدهم الأربعة الأول لعضوية مجلس إدارة جمعية الإسكان المشار إليها ، كما وافق على عمل باقى المطعون ضدهم بتلك الجمعية فى غير أوقات العمل الرسمية ، فإن ما أثاره تقرير الطعن من أن المطعون ضدهم لم يحصلوا على إذن من جهة عملهم الأصلية وهى محافظة الجيزة للترشيح لعضوية مجلس إدارة تلك الجمعية أو للعمل بها يعد حقيقا بالرفض ، هذا فضلا عن موافقة لجنة التنسيق بالاتحاد التعاونى الإسكانى المركزى بمحضرها المؤرخ 8/5/1983 على ترشيح العاملين بالمحافظة لعضوية مجلس إدارة الجمعيات التعاونية للإسكان بإعتبار أن المحافظات ليست من جهات الرقابة أو الإشراف بالنسبة لتلك الجمعيات ، كما أن تقرير التفتيش المقدم من الهيئة العامة لتعاونيات البناء والإسكان للنيابة الإدارية لم يشر إلى مخالفة فى هذا الشأن .
وبالبناء على ما تقدم فإن الحكم المطعون فيه يعد قدأصاب صحيح حكم القانون فيما قضى به من براءه المطعون ضدهم من التهم المسندة إليهم ، الأمر الذى يتعين معه رفض الطعن الماثل موضوعا لعدم استناده على أساس صحيح من القانون أو الواقع .

* فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا