ملاحظات على التعديلات الدستورية في مبدأ سيادة الأمة لا يوجب الاستفتاء

مبدأ سيادة الأمة لا يوجب الاستفتاء .. قراءة في التعديلات الدستورية وما حولها / المحامي أسامة ملكاوي
رفعت اللجنة الملكية لمراجعة الدستور تقريرها واقتراحاتها الى جلالة الملك عبد الله الثاني في 14/ 8/ 2011 وقد عززت اللجنة تقريرها بمذكرة ايضاحيه وافية،وقد تضمنت المذكرة توضيحا للحكمة التي توختها من كل تعديل أواقتراح.

لقد شكلت اللجنة بإرادة ملكية سامية من ذوات يتمتعون بالعلم والخبرة والحكمة والتقدير من كل الفئات ، وقد استقبل جلالة الملك هذه الاقتراحات بالترحيب و المباركة وأحالها الى الحكومة لموالاة الاجراءات الدستورية اللازمة لإقرارها في وقت قريب.

سبق أن نشرت بعض المواقع الالكترونية، قبل اسابيع ما زعمت انه مسودة تقرير اللجنة الملكية ولم يجد صدى لدى المختصين ، غير أن احدى الصحف اليومية قامت بنشر نفس النص قبل رفع التقرير بثلاثة ايام، على انه نص المسودة النهائية للتقرير، مما اوحى للكثرين انه التقرير الذي سيرفع الى جلالة الملك.

يبدو أن من كان وراء نشر هذا النص هم اشخاص ، أو فئات لم تكن ترغب في أن تستقبل التعديلات الدستورية بما هي أهل له من ترحيب شعبي وقبول نخبوي. فاستبقت التقرير بما يمثل رغبات فردية أو فئوية. لفتح الباب امام الجدل والنقاش حول التقرير وحول مسيرة الاصلاح في الاردن وتشويه وجهها المشرق.

ليست هذه المرة الاولى التي تبادر القيادة في الاردن الى السعي لتحقيق الاصلاح السياسي وتعزيز المشاركة الشعبية في القرار السياسي.
فقد سبقتها مبادرة تشكيل لجنة الحوار الوطني ومبادرات أخرى سعت الى تطوير البيئة القانونية والتشريعية للانتخابات والاحزاب ومنظمات المجتمع المدني. ولان لم تكن نتائج هذه المبادرات على المستوى المأمول منها ، فإن السبب يعود الى تسويف الادارة في تطبيقها وضعف الدعم الشعبي لمخرجات تلك المبادرات ، بل لقد وجدت بعض هذه المبادرات صدوداً من بعض القوى السياسية ينم عن انانيه وفردية في معالجة قضايا الامة.

ومع ذلك فقد استقبلت اقتراحات التعديلات الدستورية بترحيب من جهات دولية معتبرة ومن قيادات سياسية و اجتماعية ونقابية و حزبية استقبالا يليق بالمرحلة التي نحن مقبلون عليها، ولكن بعض الاصوات مازالت اسيرة لرغبات انانية، أو فهم قاصر عن ادراك دور الدستور ومغزاه.
فالدستور وثيقة قانونية عليا، يجب ان تتسم صياغتها بقواعد فنية مستقرة ومعروفة ، فلا تفصيل فيها ولا تكرار ولا لغو ، وعباراتها موجزة جامعة مانعة، ويجب ان تحتمل التأويل بما يحول دون الوقوع في ازمات دستورية ضارة، ودليل ذلك أن الدستور الامريكي الذي صدر عام 1787 جاء موجزاً يفتح المجال لتفسيره بما يجيب على الاحوال التي جدت بعد ذلك، وتعديلات جاءت تلبية لحاجات ملحة فاستطاع ان يحافظ على كيان الدولة دون أزمات دستورية باعتبار الدستور وثيقة لجميع الاميركيين وليس لفئة منهم.

المشكلة عندنا في الاردن ان بعض دعاه تعديل الدستور يريدون دستوراً لهم هم فيحقق كل رغباتهم، ويمنحهم كل الحقوق والصلاحيات التي يشتهون، ولذلك فقد كانت اعتراضاتهم انطباعية ومتسرعة، لا تتناسب مع طبيعة الوثيقة التي يناقشونها، وانما تعبر عن مطالب فردية أو فئوية يسبغون عليها صفة العموم.
وسأتناول بعض هذه الاعتراضات للمناقشة من وجهة نظر شخصية:

1.استبدال كلمة الأمة حيثما وردت في الدستور بكلمة الشعب.

طالب البعض بذلك تحت تأثير الانطباع بأن كلمة الامة تنصرف الى الامة العربية أو الامة الاسلامية. وهذا الانطباع وأن كان مقبولاً في نصوص الفكر والادب والسياسة فهو غير صحيح في النصوص القانونية والدستورية.
حيث يطلق اسم الامة على شعب كل دولة سواء كانت دولة قومية أو دولة تضم جزءا من القومية أو مجموعة من القوميات. وذلك بناء على فكرة العقد الاجتماعي التي كانت أساسا لمفهوم الدولة البرلمانية.

أن نظرية سيادة الامة تعني أن السيادة للامة ( مجموع أفراد الشعب ) باعتبارها أي الأمة وحده مجردة مستقلة عن الافراد المكونين لها. فلاسيادة لفرد أو لجماعة من الافراد. بل السيادة لمجموع الافراد على اعتبار ان هذا الشخص الجماعي لا يمثل كل فرد من الافراد المكونين له بل يمثل المجموع بوحدة لا تتجزأ، وقد نصت وثيقة اعلان حقوق الانسان عام 1789 على مبدأ سيادة الامة ، وان الامة هي مصدر كل سيادة ولا يجوز لأي فرد أو هيئة ممارسة السلطة إلا على اعتبار انها صادرة عن الأمة.

وقد اكد ذلك النص الدستور الفرنسي عام 1946 في المادة الثالثة منه. كما نص على هذا المبدأ في كثير من دساتير دول العالم ومنها بعض الدول العربية ( الدستور المصري لعام 1923 و دستور عام 1930 وكذلك دستور الجمهورية في عام 1956 كما أن ميثاق الامم المتحدة أخذ بمبدأ سلطة الامة وأخذ اسمه (الأمم )من هذا المبدأ.

2. النص على الاستفتاء العام

ان مبدأ سيادة الامة لا يوجب الاستفتاء، لأن النصوص الدستورية تكفل التعبير عن ارادة الامة في كل شؤونها. والاستفتاء في كثير من الحالات ينطوي على ديكتاتورية مقنعة فقد لجأت له الدول الانقلابية في اختيار رؤسائها وقد شهدنا آثار تلك الاستفتاءات مدة ستة عقود، ورأينا نتائجها.

و من زاوية أخرى فإن الاستفتاء ، وان كان منصفا عندما يكون موضوعه تخيير المواطن بين امرين فقط. أما اذا كان موضوع الاستفتاء مجموعة من النصوص القانونية أو الدستورية فان الاستفتاء لايكون عادلا ، واقرب مثال على ذلك موقف نسبة عالية من الشعب المصري من استفتاء التعديلات الدستورية.
فاذا كان الاستفتاء يتعلق بمجموعة من المواد الدستورية أو القانونية أو على وثيقة عامة، فكيف يمكن للمواطن أن يعبر عن رأيه تجاه القواعد القانونية المختلفة أو المبادئ العامة الواردة في وثيقة بجواب ينحصر بنعم أو لا. اما دعاة هذا المبدأ لا يدركون كم من القهر للشعوب تم بالاستفتاء.

3.النص على الذكورة والأنوثة مضافة الى كلمة -الأردنيون.-

أبادر بالقول أن أي نص قانوني أو قرار اداري يميز بالحكم بين الذكور والاناث في الحقوق أو الواجبات ، اذا تساوت مراكزهم القانونية ، هو نص غير دستوري أو قرار مخالف للدستور. فقواعد اللغة العربية والتي لا خلاف عليها أن جمع المذكر السالم يشمل المرأة، ولذلك فلا خوف من أن يفهم أن كلمة الأردنيون في المادة (6) من الدستور تعني الذكور فقط، ولم يكن هذا الفهم عقبة أمام مطالب المنظمات النسوية.

لقد عدلت المنظمات النسوية العربية الحديثة عن استعمال كلمة الجنس للتمييز بين الرجال و النساء واستعملت الكلمة الانجليزية ( الجندر ) لأن كلمة الجنس باللغة العربية لا تعني التمييز بين الرجل و المرأة. ادرك ان بعض الناشطات من النساء واقصد المتطرفات منهن يكرهن نون النسوة اعجابا بالكاتبة المصرية نوال السعداوي وأشياعها، والتمس لهن العذر تقديرا لدوافعهن. فالمشكلة في التطبيق وليست في النص الذي يلتزم بقواعد اللغة في كل أقطار الأرض.

فقواعد اللغة العربية التي تذكر الجمع اذا كان احد افراده ذكراً مهما كان عدد افراده من النساء ولم يكن ذلك استهانة بالمرأة. ففي كل لغة قواعد عامة يمكن اساءة تفسيرها.
وبعد ذلك وقبله فأنني و بحياد تام مقتنع بأن نصوص الدستور يجب أن تفسر بما لا يخالف عبارة النص لغوياً، وكلمة الاردنيون في مطلع المادة ( 6 ) تشمل الذكور و الاناث، بغض النظر عن التطبيق حيثما خالف النص.

4.الحكومة المنتخبة

ان النص الحالي في المادة ( 54) من الدستور يوجب حصول الحكومة ( رئيس الوزراء والوزراء )على ثقة اغلبية اعضاء مجلس النواب ، أي أن يحصلوا على موافقة أغلبية أعضاء مجلس النواب على تعيينهم. وهذا يحقق الهدف المطلوب. وقد سارت على مثل هذا النص دساتير الدانمارك وبلجيكا والنمسا وعدد من دول الديموقراطيات المتطورة.

ان التجربة الأردنية في الخمسينات عندما تم تعيين دولة سليمان النابلسي رئيسا للوزراء بناء على رغبة الاغلبية البرلمانية ، بالرغم من انهاحزاب الأقلية، وقد اعتذر زعيم الاغلبية النيابية المرحوم عبد الحليم النمر عن تشكيل الحكومة وطلب تعيين دولة النابلسي ، ولو كان النص كما يرغبون لما جاز تعيين النابلسي رئيساً للوزراء ، وللعبرة نذكر بما حدث في العراق من خلاف أدى الى تأجيل تشكيل الحكومة مدةتسعة شهور بسبب نص مشابه لما يقترحون. نقول ذلك لنصل الى ان النص الحالي يحقق الهدف النبيل وراء هذا الاقتراح وأن تعديله يضيق واسعاً.

5. يقول البعض أن ثمة تناقضاً بين نص المادة ( 1 ) من الدستور التي تحرم التنازل عن شيء من ملك الدولة. و المادة ( 33 ) المعدلة التي توجب تصديق الاتفاقيات التي تتضمن تعديلاً في اراضي الدولة.

ان هذا الاعتراض يكشف عن تعسف واضح في تفسير النصوص لأن المادة الاولى تحرم جميع السلطات الدستورية في الدولة أن تمنح جزءا من ارضيها للغير، أما المادة 33 فهي توجب عرض اتفاقيات ترسيم الحدود بين المملكة و جوارها بما تتضمنه من تبادل في الاراضي بين الدولتين على مجلس النواب للموافقة لضمان العدالة واحقاق الحقوق وهي ليست صلاحية للتنازل. لان المادة استعملت كلمة تعديل في اراضي الدولة.

6.الغاء القضاء الشرعي وضم اختصاصاته الى القضاء العادي :

لقد عاش الشعب الاردني تسعة عقود كاملة في ظل اختصاص المحاكم الشرعية في الامور المتعلقة بالأحوال الشخصية والمواريث للمسلمين، دون أن يصدر عنه شكوى من ذلك. وبنفس الوقت فقد منح حق مماثل للطوائف المسيحية لتنظم شؤون الأحوال الشخصية لهم وفق مبادئ الديانة المسيحية.

تثبت الوقائع أن فتنة كادت تحدث في مصر نتيجة تعامل القضاء العادي المصري مع الكنيسة كشخص اداري فيفرض عليها قرارات تخالف مبادئ الكنيسة، والمثال مازال قائما. وحيث أن عدد الطوائف المسيحية في الأردن أكثر منها في مصر، والاختلاف بينها في مسائل الأحوال الشخصية كبير وعصي على التوحيد، فان هذا الطلب هو استدراج للفتنة.

و من الغريب ان هذه الدعوة تحت عنوان « وحدة القضاء « تاتي في الوقت الذي يحاول بعض هؤلاء تعزيز دور القضاء الموازي ورفع شأنه، و من ذلك « التحكيم « سواء منه التحكيم الخاص أوالمؤسسي والعمل على توسيع مجالات فض النزاعات خارج سلطة المحاكم.

ان القضاء الشرعي يعتمد على نصوص قانونية حديثة تستند الى مبادئ الشريعة الاسلامية العامة وتسمح للقاضي الشرعي بحكم تأهيله وعلمه وتخصصه باستكمال النصوص القانونية بالراجح من فقه المذاهب المختلفة لمصلحة الخصوم. وهو ما لايمكن ان يتحقق اذا احيل هذا الاختصاص الى المحاكم العادية.
اذا كان لدعاة هذا الاقتراح شكوى من بعض مجالس الطوائف غير المسلمة فليعملوا على حل هذه الشكوى دون ان يكرهوا المتقاضين لدى المحاكم الشرعية على التخلي عن القضاء استقر على سوقه واستكمل هيئاته على غرار القضاء العادي، وحقوق للمتقاضين الاطمئنان الى احكامه قضاء وديانه.

اما التعديلات المقترحة فهي وان كانت جميعها تستحق التقدير والاحترام فهي لا تخلوا من هفوات ولا تسمو على الملاحظة واسوق تالياً بعض الملاحظات على بعضها تأييداُ أو نقداً:
1.المادة ( 6 )

تتضمن الاضافة مبدأين هامين هما

أ‌-تقنين المسؤولية الوطنية على كل اردني بالدفاع عن الوطن وارضه ووحدة شعبه والحفاظ على السلم الاجتماعي.
ب‌-اعادة الاعتبار للأسرة الخلية الاولى في المجتمع و تحديد مسؤولياتها الوطنية والإنسانية.
2.المادة 42
اضافت اللجنة عبارة لا يحمل جنسية دولة أخرى وهي اضافة لا بد منها لتنسجم مع شروط العضوية في مجلس الاعيان و النواب.

3.المادة 45
قامت اللجنة بشطب عبارة أو اي تشريع آخر الى أي شخص أو هيئة أخرى.وقد كان رائد اللجنة في هذا التعديل، هو العودة الى نص المادة كما كانت في الدستور قبل اجراء تعديل عليه.وهذا اعتقاد خاطئ لأن هذه الفقرة كانت موجودة في الدستور عام 1952. وهي ضرورية لتمكين الحكومة من تفويض الولاية في بعض الشؤون الى جهات أخرى. ومثال ذلك الصارخ البنك المركزي، حيث أن أهم صفات البنك المركزي هو استقلاله التام عن مجلس الوزراء بل ان أي مجاملة من البنك المركزي للحكومة ينطوي على خطورة تهدد سلامة الوطن كما حدث في النصف الثاني من الثمانيات عندما اسرف البنك في تسليف الحكومة لسد العجز المالي. وسيكون الامر اكثر خطورة اذا كانت الحكومة حزبية.

اتفق مع القائلين بضرورة جعل الولاية العامة في شؤون الوطن بيد مجلس الوزراء، ولكن ذلك يتطلب رقابة مجلس النواب الصارمة على تفويض صلاحيات مجلس الوزراء للغير بدون مبرر.
ان الغاء هذه الفقرة يهدد استقلال البنك المركزي. وعليه اقترح الرجوع الى النص الاصلي في الجريدة الرسمية أو مجموعة القوانين الصادرة عام 1956 للتيقن مما أزعم.

4.محاكمة الوزراء.
تختلف الدول في طريقة محاكمة الوزراء، وقد اثبتت التجربة الاردنية ان الاجدى في هذه المرحلة محاكمة الوزراء امام القضاء العادي، ولا بأس في ذلك، فهو خيار مقبول من بين خيارات متعددة.ولكن التعديل الغى النص الاصلي للمادة ( 60 ) والتي كانت تقضي بإصدار قانون لمحاكمة الوزراء. فالوزراء يحاكمون على الافعال التي يرتكبونها أثناء توليهم الوزارة اذا انطبقت على تلك الافعال شروط تحقق الجرائم المنصوص عليها في قانون العقوبات. ومنها القصد الجنائي.

ان اصدار قانون لمحاكمة الوزراء ليجرم افعالاً لا ينطبق عليها قانون العقوبات مثل الجرائم التي ينص عليها قانون محاكمة الوزراء رقم 35 لسنة 1952 النافذ ، ومنها ( مخالفة المواد 111.15.13.12.9 و الفقرة 2 من 33 من الدستور وتغليظ العقوبات على بعض الجرائم التي يرتكبها الوزراء خلافا للقانون.

وقد احسنت اللجنة صنعاً اذا ابقت على حق مجلس النواب في احالة الوزراء الى النيابة العامة مع الاسباب التي تبرر ذلك.

5.الفقرة ( 2 ) من المادة 57 المعدلة
اخالف رأي اللجنة الموقرة في تأجيل وقف الوزير المتهم عن العمل الى حين صدور حكم قطعي بإدانته. فالوقف عن العمل هو اجراء احترازي لكف يد الوزير الذي يتهم بارتكاب جرم يوجب المحاكمة، لأن القانون العادي يوجب كف يد الموظف العام المتهم كإجراء احترازي. و من باب أولى أن تكف يد الوزير المتهم عند صدور قرار الاتهام عن النائب العام.

6.المادة ( 60 ) المتعلقة بحصر حق الطعن في دستورية القوانين.
اقر للجنة حكمتها اذ نأت بالطعن في دستورية القوانين عن مبدأ قضاء الحسبة، فلكل مواطن الحق في الطعن لدى المحكمة العادية وهي التي تحيل الطعن الى المحكمة الدستورية اذا وجدت ما يبرر ذلك.

7. المادة 71
اقر للجنة فيما رأت من احالة الطعن بصحة نيابة اعضاء مجلس النواب الى القضاء العادي. ولكن وتحقيقاً لمبدأ الفصل بين السلطات الدستورية واستقلالها، كنت اتمنى ان يصدر قرار تنفيذ القرار القضائي بعدم صحة العضوية عن مجلس النواب بالأغلبية المطلقة.

8. المادة75

أ‌-لقد تبدت حكمة اللجنة الموقرة عندما قامت بتفسير النص الاصلي وتوضيحه، فعبارة النص الاصلي من (يدعى بجنسية او حماية اجنبية ) تفسر في ضوء وضع كان قائماً في مطلع القرن الماضي عندما كانت بعض الدول الاستعمارية تفرض حمايتها على فئات من مواطني الدولة العثمانية، فتخرجهم من سلطة الدولة وتحظى بولائهم. ولذلك فهي تشمل من يحمل جنسية اجنبية، لان القسم ( اليمين ) المقرر للحصول على جنسية اجنبية ، يتضمن نبذ الولاء لأي دوله أخرى.أي التخلي عن ولائه لدولته الاصلية ومثال ذلك قسم الجنسية في القانون الامريكي. و من الضروري حرمان من يقسم بذلك القسم من تولي مسؤولية سياسية أو ادارية عليا في الاردن.
يحتج البعض ممن يحملون جنسية أخرى على أن ذلك يتنقض من حقوقهم. وهو احتجاج ساذج لأن الولاء للوطن أولى من التمتع بالمناصب.

ب‌-كما أحسنت اللجنة صنعا بإضافة الفقرة ( 2 ) الجديدة على المادة 75 اذ أن تولي مسؤولية سياسية في مجلس الاعيان أو النواب يوجب على أي من اعضائهما النأي بأنفسهم عن الوقوع في تضارب المصالح اذا جمعوا بين النيابة وأي من الوظائف المشار اليها في هذه الفقرة.
وفي الختام أقتبس رؤية المغفور له جلالة الملك عبدالله الأول المؤسس للملكية الدستورية النيابية والتي سبقت رؤية كثيرين ممن يتحدثون في هذا الشأن حاليا حيث يقول :

« احب أن اتعرض للحكم النيابي، فالحكم النيابي هو حكم من الأمة للأمة، ان كان رئيس الدولة موصوفا بالملك أو موصوفا برئيس الجمهورية، فهو لا يحكم حكما مباشرا أو حكما استبداديا أو ديكتاتوريا، بل يحكم حكما دستوريا نيابيا، وعليه أن يختار رئيس الأكثرية الحزبية ، فيكلفه بأن يشكل هيئة الوزارة، فمتى تم ذلك، تحكم هذه الحكومة بالقوانين التي أقرها مجلس النواب «
وأصرح بما سمعته نقلا عن جلالة الملك عبدالله الثاني خلال مناقشات الأجندة الوطنية قوله :

« ان التعديل الدستوري لن يكون عائقا أمام الاصلاح السياسي «