دراسة وبحث قانوني هام عن العلاقة التلازمية بين ركني الغاية والسبب في القرار الإداري

تمهيد:

ركن الغرض أو الغاية أو الباعث هو آخر أركان القرار الإداري، وهو في ذات الوقت أدقها وأصعبها تحديداً. ويمكن تعريفه بأنه النتيجة النهائية التي يسعى رجل الإدارة إلى تحقيقها.

وكثيراً ما يحدث في العمل خلط بين ركني السبب والغاية، فإذا كان ركن السبب يمثل الجانب المادي في القرار الإداري وهو الحالة الواقعية أو القانونية التي تنشأ وتتم بعيداً عن إرادة رجل الإدارة، فإن الغاية تمثل الجانب الشخصي في القرار، ذلك أن رجل الإدارة عندما يواجه حالة واقعية معينة، ويرى أنه قد سنحت له فرصة التدخل واستعمال اختصاصاته فإنه يفكر ويقدر على ضوء ما لديه من اعتبارات والنتائج التي يمكن أن تنجم من تدخله فإذا ما هدأ ووضح له الغرض الذي يجب تحقيقه فإنه يتدخل ويتخذ قراره.

أولاً: صور عيب الانحراف بالسلطة:

يقع عيب الانحراف بسلطة إصدار القرار الإداري، متى قصد مصدر هذا القرار تحقيق مصلحة منبتة الصلة بالمصلحة العامة، أو مغايرة للهدف الذي حدده المشرع لإصداره. ومن هذا المفهوم لعيب الانحراف بالسلطة يتضح أنه يتجسد في إحدى صورتين، الأولى: الخروج على المصلحة العامة، والثانية: الحياد عن الهدف المحدد لإصدار القرار.

الصورة الأولى: الانحراف عن المصلحة العامة:
المقصود بالمصلحة العامة هنا صالح الجماعة ككل مستقلة ومنفصلة عن آحاد تكوينها، وإذا وجدت عدة أهداف من شأن كل منها تحقيق المصلحة العامة فعلى الإدارة وهي بصدد إصدار قرارها أن تفاضل بين تلك الأهداف بحيث تختار منها الأكثر تحقيقاً للصالح العام.

الصورة الثانية: الانحراف عن قاعدة تخصيص الأهداف:
لما كانت حدود المصلحة العامة واسعة فضفاضة وليس من صالح حسن الإدارة ترك عضو الإدارة مطلق الحرية في نطاق فكرة المصلحة العامة، فإن المشرع كثيراً ما يحدد له هدفاً مخصصاً لا يجوز له أن يسعى إلى تحقيق غيره باستعمال الوسائل التي بين يديه، حتى ولو كان الهدف الذي يسعى إليه متعلقاً بالمصلحة العامة.

أـ وهذا التخصيص قد يستمد من النصوص صراحة إذا ما حدد المشرع الغرض من إنشاء اختصاص معين، كما لو منح الإدارة سلطة الاستيلاء على بعض الأماكن المبنية لتخصيصها مدرسة أو وحدات سكنية كبيرة العدد، فلا يجوز للإدارة استعمال سلطة الاستيلاء إلا لتحقيق هذه الأغراض دون غيرها.

ب ـ ويمكن استخلاص الهدف المخصص من قصد المشرع، وروح التشريع مع الاستعانة بالأعمال التحضيرية والملابسات التي أحاطت بالتشريع…الخ إذا لم يفصح صرحة عن الهدف.

جـ ـ وأخيراً فإن طبيعة الاختصاص الذي يخلقه المشرع قد تفرض على الإدارة هدفاً بعينه، وأوضح مثال على ذلك سلطات التأديب التي يتمتع بها الرؤساء الإداريون قبل مرؤسيهم مقصود بها سيادة النظام وكفالة احترام واجبات المهنة، فلا يجوز استخدامها بقصد الانتقام أو لإجبار الموظف على القيام بعمل معين.

ثانياً: وسائل إثبات عيب الانحراف بالسلطة:

المستقر عليه فقهاً وقضاءً أن على مدعي انحراف الإدارة بسلطتها فيما أصدرته من قرارات يقع عليه وحده عبء إثبات دعواه، إعمالاً للقاعدة القانونية في الإثبات المتمثلة في: “أن على المدعي إثبات صدق ما يدعيه”. وتجد تلك القاعدة مبررها في قرينة الصحة المفترض توافرها في كافة القرارات الإدارية والتي بموجبها يفترض في تلك القرارات صدورها صحيحة مطابقة للقانون من حيث الاختصاص والشكل والسبب والمحل والغاية وعلى مدعي عكس ذلك إثبات ما يدعيه.

وتأسيساً على ذلك فإن مدعي انحراف الإدارة بسلطتها قد يستعين لإثبات صحة دعواه بوسائل مباشرة، فإن لم تسعفه تلك الوسائل لجأ إلى أخرى غير مباشرة يدلل بها على انحراف الإدارة بسلطتها.

ويدلل مدعي الانحراف بالسلطة على وجوده مباشرة من خلال نص القرار الذي يدعي انطوائه على انحراف بالسلطة، فإذا لم يتيسر له الكشف عن الإنحراف بالسلطة من نص القرار لم يعد أمامه سوى فحص ملف الموضوع بما يحويه من مستندات قد تنبئ عن قيام هذا العيب.

*الوسيلة الأولى: إثبات الانحراف بالسلطة من نص القرار:
يبدأ القاضي في بحثه عن الانحراف بالسلطة بنص القرار، كخطوة أولى قد تغنيه عن مشقة البحث عنه في سائر أوراق الدعوى، إذا كشف نص القرار عن قيامه، والذي قد تكشف عنه مجرد قراءة القرار، وذلك عندما تفصح مجبرة أو مختارة عن أسباب قرارها، حيث أن تلك الأسباب نظراً لما بينها وبين الأغراض من روابط قوية قد تنم عن الأهداف الحقيقية التي تتوخاها الإدارة من إصدار القرار.

وقد يرد في نص القرار اعترافاً من الإدارة بالانحراف بالسلطة صراحة، عندما تتصور أنها لم تخطئ، فتكشف عن هدفها، فإذا به غير الهدف الذي أراده القانون. ورغم أهمية الاعتراف الإداري الصريح إلا أنه نادر الوقوع من الناحية العملية.

وقد يستفاد اعتراف الإدارة الضمني بالانحراف بالسلطة في قرار أصدرته حينما تسارع إلى سحب هذا القرار نظراً للطعن عليه أمام القضاء الإداري للانحراف بالسلطة حيث يكون السحب اعترافاً ضمني من الإدارة بأن قرارها مشوب بالانحراف بالسلطة.

*الوسيلة الثانية: إثبات الانحراف بالسلطة من ملف الموضوع:
إذا كان انحراف الإدارة بسلطتها متقناً فلن يكون بوسع القاضي التوصل إليه من نص القرار محل الطعن بالإلغاء للانحراف بالسلطة، الأمر الذي يحدو به للبحث عن هذا العيب في ملف الموضوع، حيث قد يستشف القاضي قيام عيب الانحراف بالسلطة من المناقشات الشفهية السابقة أو المصاحبة أو اللاحقة لإصدار القرار، أو مما تظهره المراسلات المتبادلة بين جهة إصدار القرار والسلطة الرئاسية لها والمتصلة بالقرار محل الطعن بالانحراف بالسلطة، إضافة لما تظهره التوجيهات العامة التي يتلقاها مصدر القرار من السلطة الرئاسية له، والتي على أساسها اتخذ القرار محل الطعن بالإلغاء، وأخيراً قد يستشف القاضي قيام عيب الانحراف بالسلطة حيتما تعجز الإدارة عن إعطاء تفسير مقنع لتصرفها بإصدار القرار.

*الوسيلة الثالثة: الإثبات غير المباشر لعيب الانحراف بالسلطة:
وتتمثل الوسائل غير المباشرة في القرائن التي قد يتوصل القاضي بواسطتها لتوافر عيب الانحراف بالسلطة، ومن تلك القرائن قرينة التفرقة في المعاملة بين الحالات المتماثلة، كما لو ميزت الإدارة بين طائفتين من الأفراد تقدمتا للحصول على مطلب معين فأجابت طلب إحداها ورفضت طلب الأخرى على سبيل المحاباة، حيث أن التفريق لا يقوم على أساس قانوني لتمتع كل من الطائفتين بمركز قانوني واحد وتساويهما في شروط الاستجابة للمطلب.

كما يثبت قيام عيب الانحراف بالسلطة متى ثبت للقاضي انعدام الدافع المعقول لدى الإدارة لإصدار القرار محل الطعن بالإلغاء.

ثالثاً: أهمية تلازم ركن السبب مع ركن الغاية:

ترجع أهمية كون ركن السبب مع ركن الغاية في الضمان والتوازن الذي يحققه في كبح جماح سلطات الإدارة الخطيرة. فالمسلم به أن سلطان الدولة ليس بغاية في ذاته، ولكنه مجرد وسيلة لتحقيق المصلحة العامة. ومن ثم فإن المشرع حين يقرر للإدارة اختصاصاً معيناً فهو يحدد صراحة أو ضمناً الغاية التي من أجلها خلق الاختصاص.

ويخضع رجل الإدارة لقاعدة عامة تفرض عليه أن يستهدف بجميع أعماله وتصرفاته تحقيق الصالح العام، فإذا خرج على هذا المبدأ وسعى إلى تحقيق نفع شخصي فقد صفته كفرد من أفراد الإدارة، وأصبح عمله مجرد اعتداء مادي، “وهذه القاعدة مفروضة بلا نص يلجأ إليها القاضي إذا لم يتمكن من تحديد الغرض وفقاً لقاعدة تخصيص الأهداف” كما أوضحناها سابقاً.

رابعاً: العلاقة بين ركن الغاية وركن السبب:

من السهل نظرياً التمييز بين ركني السبب والغاية في القرارات الإدارية فركن السبب – كما ذكرنا – هو حالة واقعية أو قانونية مستقلة عن رجل الإدارة وسابقة على القرار الإداري، فهو مقدمة ضرورية لكل قرار إداري، ونقطة البداية. بينما الغاية هي عنصر تغلب عليه الناحية الشخصية، وهي المرحلة النهائية ونقطة الوصول.

ولكن من الناحية العملية يدق الفارق بين الركنين، ويتقاربان إلى حد كبير، وكثيراً ما تلتقي الحالة الواقعية أو القانونية التي تكون ركن السبب بالغرض أو الهدف الذي تسعى الإدارة إلى تحقيقه.

ويقول العميد “الطماوي” في ذلك: لقد وجد العميد “دوجي” في هذا التلاقي الذي يحدث أحياناً بين السبب والغرض ما يدافع به عن رأيه الذي ينفي كل أثر للسبب على صحة القرار الإداري، ذلك أنه وقد رأى أن مجلس الدولة الفرنسي لا يتابعه في مذهبه هذا، وأن القضاء الإداري يلغي في كثير من الحالات الفردية قرارات إدارية لمجرد عيب في السبب، ففسر تلك الحالات بأن المجلس إنما يلغي القرار في الحقيقة لعيب في الغرض، وذلك للامتزاج الحادث بين الركنين.

ويختلف العميد الطماوي رحمه الله مع ما ذهب إليه الفقيه “دوجي” بقوله: (ولكننا نرى أن الفصل متعين، وهو سهل دائماً من الناحية النظرية، وفي كثير من الحالات العملية، ومن أوضح الأمثلة على ذلك استعمال سلطة التأديب: فارتكاب الموظف لجريمة تأديبية هو سبب القرار التأديبي. أما الغرض من هذا القرار فهو دائماً حفظ النظام وحسن سير العمل في داخل المرفق العام، ولا أدل على ذلك من أن الإدارة كثيراً ما تصرف النظر عن توقيع العقوبة رغم ارتكاب الموظف لجريمة تأديبية لأنها ترى أن توقيع العقوبة رغم ارتكاب الموظف لجريمة تأديبية في مثل تلك الحالة لن يؤدي الغرض المقصود منه).

خامساً: الأسباب الداعية إلى الخلط بين ركن السبب وركن الغاية:

يقول العميد الطماوي: أما سبب الخلط فمرجعه في الحقيقة إلى العلاقة الوثيقة التي تربط بين السبب والغاية. ولقد صور العميد “بونار” هذه العلاقة بما نوجزه فيما يلي:
1-إذا ما قامت الأسباب الحقيقية للقرار الإداري فإنه يحقق بطريقة آلية الغرض المطلوب منه، وبالتالي لا يمكن وصم استعمال الإدارة لسلطتها في هذه الحالة بالانحراف بل سيتجه القرار الإداري إلى هدفه المشروع رأساً، ويعتبر كذلك حتى لو حقق أهدافاً أخرى غير الهدف المشروع….
2-إذا ما كان القرار الإداري معيباً في أسبابه، فإنه يكون عادة وفي ذات الوقت معيباً في أغراضه: فالقرار الإداري الذي يصدر على أساس أسباب وهمية أو غير مشروعة لا يمكن بطبائع الأمور أن يحقق هدفه المشروع.

سادساً: الأثر المترتب على علم أو جهل الإدارة بعيب السبب أو الغاية:

الفرض الأول: أن تكون الإدارة عالمة بانعدام سبب القرار الذي تذرعت به:
وهنا تكون أمام عيب الانحراف بالسلطة. فمجرد إعلان الإدارة لأسباب وهمية مع علمها بذلك، يقطع بأنها تستهدف تحقيق أغراض غير مشروعة، وأنها لا تريد – أو لا تستطيع – أن تعلن عن الأسباب الحقيقية التي دفعتها إلى التدخل.

الفرض الثاني: أن تكون الإدارة غير عالمة بعيب السبب أو الغاية:
وفي هذه الحالة أيضاً، فإن إلغاء القرار لو تم فإنه يكون بناء على عيب الانحراف بالسلطة، وحسن نية الإدارة لا يتنافى مع طبيعة عيب الانحراف، فنظرية الانحراف في وضعها الحالي لا تتطلب سوء النية دائماً، بل تعتبر الإدارة منحرفة بسلطتها التقديرية فيما لو استعملت تلك السلطة بقصد تحقيق الصالح العام، إذا ما خالفت (قاعدة تخصيص الأهداف). وإذا كانت سلطة الإدارة في هذا الخصوص تقديرية لأن المشرع بالفرض لم يربط تدخلها بسبب معين، فإن القضاء الإداري يفرض على الإدارة التزاماً قانونياً بأن تضع نفسها في أحسن الظروف التي تكفل لها استعمال سلطتها التقديرية بروح موضوعية وبعيداً عن شتى المؤثرات، فإذا استعملت سلطتها خطأ مفترضة قيام حالة قانونية أو واقعية لا وجود لها، فإن الغرض الذي تستهدفه لن يتحقق لتخلف أسبابه ودواعيه.

وقد جاء في حكم لمحكمة القضاء الإداري: (فإذا تكشفت هذه الدعاوى “أسباب القرار” بعد ذلك على أنها كانت هي السبب الذي دعا الإدارة إلى إصداره كان للمحكمة بمقتضى رقابتها القضائية أن تتحرى مبلغها من الصحة. فإذا ظهر أنها غير صحيحة، فقد القرار أساسه القانوني الذي يجب أن يقوم عليه، وكان مشوباً بعيب مخالفة القانون. أما إذا كانت الإدارة قد أصدرت القرار وهي تعلم أن هذه الأسباب غير صحيحة، وإنما استهدفت غاية أخرى غير الصالح العام، كان القرار مشوباً بالانحراف وإساءة استعمال السلطة).

الخلاصة:

إن ركني السبب والغاية رغم اتصالهما الوثيق، فإنه من السهل تمييزهما في كل قرار إداري سليم، ولكل منهما دور هام:

فالسبب: هو أساس كل نشاط إداري، فرجل الإدارة ملتزم بألا يباشر سلطاته الخطيرة إلا عندما تقوم الأسباب الداعية إلى ذلك، فالسبب قرينة على أن تدخل الإدارة تبرره المصلحة العامة، وهو في الوقت نفسه ضمان لعدم تدخل الإدارة في أي وقت تريده، ولكن في الوقت الذي تقتضيه المصلحة العامة.

أما ركن الغاية: فله مهمة أخرى لا تقل أهمية وخطورة عن ركن السبب وهي أنه يقوم كحد خارجي بالنسبة لسلطة الإدارة التقديرية.

تعقيب على الموضوع للعميد الطماوي :

-يرى العميد الطماوي، أنه إذا ربط المشرع القرار الإداري بسبب معين، فإن تخلف السبب يجعل القرار معيباً في (محله)، لأن صحة هذا المحل مرهونة بقيام الحالة الواقعية أو القانونية (السبب) وفي تحليل القضاء وغالبية الفقه فإن العيب هنا هو – مباشرة – عيب السبب. وعلى أية حالة فالقرار يكون معيباً بعيب مخالفة القانون.

-يرى العميد الطماوي، في حالة السلطة التقديرية، أنه إذا كانت الإدارة عالمة بانعدام الأسباب التي تذرعت بها، فإننا نكون أمام عيب الانحراف، فمجرد إعلان الإدارة لأسباب وهمية يقطع بأنها تستهدف تحقيق أغراض غير مشروعة. ولعل الصحيح أن نقول إن العيب هنا عيب السبب، خاصة أن عيب الانحراف هو عيب احتياطي، وانعدام السبب الذي تذرعت به الإدارة قد ينبئ (ولا يقطع) بالانحراف بالسلطة.

-يرى العميد الطماوي، أنه في حالة عدم علم الإدارة بانعدام السبب الذي أعلنته، فالعيب أيضاً عيب الانحراف على أساس أن القرار الذي يصدر لأسباب يتبين أنه لا وجود لها، فإنه لن يحقق غايته.

-والعيب في تقديرنا يندرج في مخالفة القانون لعيب السبب لا عيب الانحراف بالسلطة الذي يتصل بإرادة مصدر القرار ونيته والأغراض التي يتوخاها، فضلاً عن أن عيب الانحراف وسيلة احتياطية، هذا مع التسليم بأن القاضي يقيم أحياناً علاقة موضوعية بين السبب والغاية إذ يتوصل أحياناً من انعدام السبب (عدم تهديد النظام العام مثلاً) إلى عيب الانحراف على أساس القول بأن القرار لن يحقق غايته (المحافظة على النظام العام في مثالنا ما دام النظام العام لم يتهدد أصلاً) .

المراجع:

1-النظرية العامة للقرارات الإدارية (دراسة مقارنة) الدكتور سليمان الطماوي، دار الفكر العربي سنة 2006م – راجعه وحققه الدكتور/ محمود عاطف البنا
2-القضاء الإداري ، الدكتور سليمان الطماوي، دار الفكر العربي، سنة 2006م – القاهرة.
3-الوسيط في القضاء الإداري، الدكتور محمود عاطف البنا، دار الفكر العربي – القاهرة سنة 1999م
4-القرارات الإدارية في الفقه وقضاء مجلس الدولة، الدكتور عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، منشأة المعارف سنة 2007م