الإشكالات العملية من خلال تطبق القانون 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء
اعداد الأستاذ: الحبيب السرناني، إطار بوزارة الداخلية، ونائب رئيس الجمعية المغربية لنشر الوعي بالقانون والحريات.
يعتبر النمو الديمغرافي الكبير الذي شهده المغرب وتنامي ظاهرة الهجرة القروية نحو المدن، السبب الرئيس الذي خلف واقعا عمرانيا مشوها أفرز مشاكل لا حصر لها على عدة مستويات وأخل بشروط ومتطلبات التنمية العمرانية المتوازنة واكبه انتشار التجزئات العشوائية والبناء غير القانوني.
ولمواجهة هذا الوضع كان لا مناص من إصدار قانون للحد من الأفعال المخلة بقانون التعمير والبناء، فقواعد التعمير لا يمكن أن تكون فعالة إلا إذا تمت حمايتها برقابة فعالة وتدابير زجرية لتفادي كل المخالفات قبل وقوعها، فإعداد وتنظيم قطاع التعمير بكامله يتم باحترام رخصة البناء والتجزئ الشيء الذي يساهم بشكل كبير في عملية تنمية وتنظيم المدينة.[1]
ومن المعلوم أن نظام الرقابة والزجر في مجال التعمير والبناء، يعد من أصعب العمليات بسبب ديناميكية الظاهرة، والإمكانيات الضخمة التي تحتاجها أجهزة المراقبة وهيئاتها المكلفة بذلك، بفعل المشاكل المتعددة التي تهدد الطابع العمراني للمدينة يوما بعد يوم، مما يتطلب معه وجود أجهزة رقابية قوية واضحة المعالم من حيث الصلاحيات والمهام المكلفة بها على جميع المستويات، كما أن هناك حاجة في نفس الوقت إلى تفعيل المراقبة والزجر لأن المسطرة القائمة حاليا غير فعالة بحكم أنها تنبني على توزيع جد معقد للأدوار ما بين الجماعات الترابية وما بين الإدارة المكلفة بالتعمير وما بين القضاء والسلطة المحلية بشكل لا يسعف الإدارة للتدخل بشكل ناجع من أجل وضع حد للمخالفات، مما يطرح معه مراجعة هذه المسطرة ككل، إذ كثيرا ما تعوق هذه الأجهزة صعوبات وعراقيل جمة تشل نشاطها، مما يجعل من الضرورة إيجاد الصيغ القانونية المناسبة لتجعل من هاته الأجهزة متحررة وفعالة[2].
وقد تدخل المشرع مؤخرا لإيجاد حلا لهذه الإشكالية والعوائق التي تعتري قانون التعمير، حيث اسرع لإخراج القانون الى حيز الوجود واصدره بالجريدة الرسمية عدد 6501 بتاريخ 17 ذو الحجة 1437 الموافق ل 19 شتنبر 2016 ظهير شريف رقم 1.16.124 صادر في 21 من ذي العقدة 1437 الموافق ل 25 غشت 2016 بتنفيذ القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء، يتكون من ثلاث أبواب وعشر مواد، تتوزع بين تتميم وتغيير النصوص المنظمة لقطاع التعمير بالمغرب، ونسخ وتعويض المقتضيات المتعلقة بالمخالفات والزجر.
ويهدف هذا القانون إلى تمكين المغرب من نص قانوني يتجاوز من خلاله القصور التي يعرفها نظام الرقابة والزجر المعمول به حاليا، عبر تعزيز الحكامة في هذا المجال، بتجميع مختلف المقتضيات الزجرية المتناثرة بين القوانين العامة والنصوص الثلاث المنظمة لقطاع التعمير بالمغرب:
1-القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.92.31 بتاريخ 15 ذي الحجة 1412 (17 يونيو 1992).
2-القانون 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.92.7 ب تاريخ15 ذي الحجة 1412 (17 يونيو 1992).
3-الظهير الشريف رقم 1.60.063 الصادر في 30 من ذي الحجة 1379 (25 يونيو 1960) بشأن توسيع نطاق العمارات القروية.
وإن اعتبرنا قوانين التعمير المغربي ترسانة قانونية مهمة قائمة على ضبط وتنظيم المجال الحضري والقروي، وذلك بتخصيص حزمة من الجزاءات على مخالفة أحكام هذه القوانين، والتي تقوم على تنفيذها كل من السلطتين الإدارية والقضائية.
فإنه يأتي قانون مراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء، كاستجابة لاهتمام ذي بعدين، يتمثل
الأول في بلورة إطار تدخل قوانين التعمير في مواجهة الخروقات والاختلالات التي يعرفها هذا الميدان، وذلك ببيان مختلف أنواع المخالفات كل في المجال الخاص به، ومساطر ضبطها، وتحديد مجال تدخل الأجهزة الإدارية لما لها من اليات في فرض احترام قانون التعمير، وضمان تطبيقه تطبيقا سليما على أرض الواقع.
والثاني من خلال الدور المتنامي للجهاز القضائي كسلطة فاعلة في ميدان التعمير، وركيزة أساسية لحماية المجال من العشوائية.
الا اننا بتفحصنا لهذا القانون لاحظنا عليه مجموعة من الملاحظات القانونية من جهة والعملية من جهة ثانية، فما هي اذن اهم الإشكالات القانونية التي يطرحها قانون 12.66؟ والى أي حد يمكن اعتبار المشرع أحاط بمختلف الإشكالات العملية التي يثيرها قانون التعمير بالمغرب؟ وماهي الإشكالات العملية التي يثيرها هذا القانون؟ وللإجابة عن هذه الإشكالات وغيرها، ومن اجل التبسيط نتبع التصميم التالي:
المطلب الأول: الإشكالات القانونية التي يثيرها قانون 66.12
الفقرة الأولى: مستجدات قانون 66.12 بمراقبة وزجر المخالفات.
الفقرة الثانية: الملاحظات الشكلية والموضوعية
المطلب الثاني: الإشكالات العملية التي يثيرها قانون 66.12
الفقرة الأولى: الإشكالات التي تعيق تطبيق هذا القانون لأسباب قانونية
الفقرة الثانية: الإشكالات التي تعيق تطبيق هذا القانون لأسباب ميدانية
المطلب الأول: الإشكالات القانونية التي يثيرها قانون 66.12
للحديث عن قانون 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء ومن اجل دراسته لحل الإشكالات التي يطرحها هذا الأخير لا بد من ذكر اهم المستجدات التي جاء بها هذا القانون
الفقرة الأولى: مستجدات قانون 66.12 بمراقبة وزجر المخالفات.
يمكن إجمال المستجدات التي جاء بها قانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء على الشكل التالي:
– التنصيص على تكليف مراقبين للتعمير سواء التابعين للوالي أو العامل أو للإدارة تمنح لهم صفة ضباط الشرطة القضائية بمزاولة مهامهم تحت إشراف النيابة العامة.
– التأكيد على ممارسة مراقبي التعمير لمهامهم تلقائيا أو بناء على طلب السلطة الإدارية المحلية أو رئيس المجلس الجماعي أو مدير الوكالة الحضرية بعد إبلاغهم عن طرف الأعوان التابعين لهم بها، أو بناء على طلب كل شخص تقدم بشكاي [3].
– توسيع صلاحيات المراقبين وتمكينهم من الوسائل القانونية والمادية للقيام بمهام اليقظة والرصد، والقيام بكل التدابير لإنهاء المخالفات في مهدها عن طريق المساطر الإدارية ” الإنذار والأوامر بالإيقاف الفوري للأشغال ” وحجز المعدات المستعملة في البناء موضوع المخالفة وتعيين المخالف حارسا عليها ووضع الأختام، أو عبر المسطرة القضائية بتخويلهم مهمة تحريك الدعوى العمومية.
– التنصيص على تحرير محاضر معاينة المخالفات طبقا للشروط المنصوص والمحددة في قانون المسطرة الجنائية.
– ربط المسؤولية بالمحاسبة فيما يخص تحديد صلاحيات مختلف المتدخلين من منتخبين وسلطة محلية ومهنيين.
– توسيع نطاق التجريم ليشمل جميع المتدخلين والمهنيين عندما تصدر عنهم أوامر أو توجيهات تنتج عنها المخالفة أو تسهل في ارتكابها، أو عدم تبليغها للجهات المعنية داخل أجل 48 ساعة من علمهم بها، وكذا بائعي مواد البناء بدون رخصة[4].
– الرفع من مهنية القطاع بتعزيز صلاحيات مختلف أصناف المهنيين في المراقبة التقنية وكذا مراقبة معايير الجودة، بغرض حماية أرواح المواطنين وممتلكاتهم.
– اعتماد دفتر للورش وتعزيز عملية تتبع الأوراش المرخصة بإلزام رئيس المجلس الجماعي بتوجيه نسخ من الرخص والأذون والشواهد الممنوحة إلى السلطة الإدارية المحلية.
– تنظيم تدابير افتتاح وإغلاق الأوراش وغرض إلزامية فتح ومسك دفتر للورش بتضمين جميع المعلومات والبيانات التي من شأنها تمكين المهنيين على الخصوص من ضمان وتتبع ومراقبة هذه الأوراش.
– تعزيز الجانب الردعي للعقوبات من خلال إقرار عقوبات سالبة للحرية
تتجلى في الحالات التالية:
1-إحداث تجزئات عقارية أو مجموعات سكنية في منطقة غير مسموح بها بموجب الأنظمة والقوانين الجاري بها العمل.
2-في حالة البيع أو الإيجار أو قسمة أو غرض ذلك للبيع أو الإيجار لبقع من تجزئة أو مسكن من مجموعة سكنية إذا كانت التجزئة أو المجموعة السكنية لم يرخص في إحداثهما أو لم تكونا محل تسلم مؤقت للأشغال، وهو ما يعرف بالتجزيئ السري.
3-في حالة العود من جديد.
– الرفع من قيمة الغرامات المعمول بها في القوانين الجاري بها العمل.
– اعتماد عقوبة الهدم كعقوبة ردعية وسيطة بين العقوبات المالية والعقوبات السالبة للحرية.
– تقنين عملية هدم البناء القانوني بإحداث لجنة إدارية مكلفة بالهدم وتنظيم مسطرة خاصة بذلك.
– إلزامية الحصول على رخصة البناء على كل تغيير كيفما كانت طبيعته وإلزامية الحصول على رخصة الإصلاح للأشغال الطفيفة وعلى رخصة الهدم سواء كان جزئيا أو كليا
– منع المصالح المكلفة بتوزيع الماء والكهرباء من تزويد المبنى إلا بعد حصوله على رخصة السكن
– وتحديد الجهات المكلفة بمعاينة وإثبات المخالفة ومنحها صفة الشرطة القضائية
– مكانية إيقاف الأشغال مباشرة بعد المعاينة وحجز المعدات وإغلاق الورش ووضع الأختام عليه مع تحرير محضر بذلك[5]
– التنصيص على مصادرة المحجوزات في حالة إدانة المخالف
– أمكانية هدم كل بناء غير مرخص له أو غير مطابق للرخصة المسلمة وهذا القرار أي الهدم لا يبطل تحريك الدعوى العمومية وتشديد العقوبات إقرار عقوبة المهندس المعماري ومنسق المشروع في حالة الاخلال بمقتضيات دفتر الورش.
وبهذا يتضح أن المشرع عمل على الارتقاء بسلطات المراقبة وزجر المخالفات لمكانها المعهود لتقوم بأدوارها الرقابية بأكمل وجه، نظرا لما يكتسيه ميدان التعمير من أهمية قصوى مرتبطة بالتنمية في مداها الآني والاستراتيجي. وفي الوقت ذاته أدخل تعديلات أخرى على كل من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير والقانون رقم 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات، ثم على الظهير الشريف رقم 1.60.063 بشأن توسيع نطاق العمارات القروية.[6]
الفقرة الثانية: الملاحظات الشكلية والموضوعية السلبية على القانون.
بالرجوع الى القانون 66.12المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء، نقف على مجموعة من الملاحظات والمتعلقة أساسا بالشكل من جهة والموضوع من جهة ثانية.
أولا: الملاحظات الشكلية
إن أول ما يثير الانتباه في قراءة قانون 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات هو سقوط المشرع مرة أخرى كحال العديد من النصوص القانونية، في فخ التعقيدات المتمثلة في التعديلات المدخلة على القوانين المنظمة لقطاع التعمير السالفة الذكر، بإضافة مواد وفقرات أخرى مكررة ( مواد افتتاح الورش )، مما يجعل القارئ مضطرا إلى الرجوع إلى قوانين التعمير المعمول بها، حتى يتسنى له فهم النص، كما أن كثرة التعديلات تجعل المقتضيات غير واضحة، فمن العيوب المتعلقة بصياغة التشريع كثرة التعديلات والإضافات والإحالات مع تكرار المواد، مما يجعل المشروع معيبا من هذا الوجه، فصناعة التشريع في بلادنا تعرف أزمة كبيرة نظرا للجوء المشرع غالبا إلى الترجمة الحرفية مع وجود أخطاء لغوية فادحة لا يقبل مثلها في النص التشريعي.[7]
فالإضافة الى ذلك فان المشرع لم يميز بين المخالفات والجنح والجرائم كما نص عليه القانون الجنائي، والحال ان الغرامة في المخالفات حسب القانون الجنائي لا تتجاوز 1200 درهم وبالرجوع الى قانون التعمير نجد ان الغرامة تتجاوز 100.000.000 درهم وهذا تناقض بين النصوص، بل ان المشرع في قانون التعمير لم يميز بين الشريك والمشارك كمصطلح قانوني وهذا عيب شكلي وقع فيه المشرع عند ترجمة النص القانوني، حيث ان الشريك le coassocié اما المشارك فهي participatif وشتان بين المصطلحين[8].
هذا اما فيما يخص تعديل المادة 41 من قانون التعمير طبقا لقانون [9]12.66 نجها تنص على اجراء شكلي لا يوجد على ارض الواقع وهو ان تسليم رخصة البناء يجب على رئيس المجلس الجماعي ان يوجه نسخة من الرخصة بمجرد تسليمها للمعني بالأمر
وعلى الرغم من أن مشرع قوانين التعمير المغربي، أعد ترسانة قانونية مهمة قائمة على ضبط وتنظيم المجال الحضري والقروي، وذلك بتخصيص حزمة من الجزاءات على مخالفة أحكام هذه القوانين، والتي تقوم على تنفيذها كل من السلطتين الإدارية والقضائية[10].
فإن المتمعن في أحكام الزجر على مستوى النظام المعمول به، يكشف أن المشرع المغربي لم يعمد إلى وضع تصنيف دقيق ومعين للجرائم التي تمس المجال العمراني، بل ثم تحديدها على سبيل الحصر بشكل اعتباطي، وهو مالم يتجاوزه المشرع رغم تنديد المهتمين بهذا المقتضى أثناء دراسة مسودة مشروع القانون، والذي لم يراجع هذا المقتضى بتصنيف وتحديد مختلف جرائم التعمير بشكل أكثر تفصيلا على غرار ما هو معمول به في التشريعات المقارنة. من جهة ومن جهة ثانية لم يميز بين المخالفات والجنح والجرائم عند وضعه نصوص قانون التعمير مما جعل لبسا للقارء او الباحث وحتى الممارس في التميز بين هذه المصطلحات وهل يعتبر بذلك قانون التعمير نص خاص ام ان قانون الجنائي هو المبدأ العام في التصنيف.
ثانيا: الملاحظات الموضوعية السلبية على القانون.
إضافة إلى عدم الارتقاء بمخالفة التعمير إلى درجة الجنح أو الجنايات في أحيان اخرى، مع تحديد دقيق للجرائم التي تشكل إخلالا خطيرا بضوابط البناء والتعمير، وعدم استعمال المشرع لعبارة ” جريمة ” عوض ” مخالفة ” حتى لا يفهم أن الأمر يتعلق بمخالفة بسيطة.
أما على مستوى الجهاز أو الأجهزة المكلفة بالمراقبة، ورغم تحديد المسؤوليات وتوسيع الصلاحيات للمراقبين، إلا أنه لا يشفع للمشرع المغربي الاستفادة من التجارب الفتية “شرطة التعمير بوجدة “ التي أغنت حقل الرقابة في ميدان التعمير، فشرطة التعمير يمكن اعتبارها جهاز منظم وخاص يتكفل بعملية المراقبة والزجر على المستوى المحلي، تعمل بصفة مستمرة ومباشرة مع الجهاز القضائي، في أفق تعميم التجربة على ربوع المملكة. وذلك على غرار ” هيئة التفتيش الفني على أعمال البناء ” المعمول بها في التشريع المصري[11].
ويمكن القل ان هناك مجموعة من الهفوات الموضوعية التي لها علاقة وطيدة بقانون 66.12، وخاصة اللامركزية في مجال التعمير، بل يمكن إيعاز هذه الهفوات إلى عدم الدقة في بعض مقتضياته. فلئن لم يقدم إضافات مهمة بخصوص لامركزية التعمير وهي المسألة المتروكة للفقه، فإنه كذلك تضمن بعض النقاط الغامضة كتلك الواردة في التعديل المدخل على المادة 55 من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير، والذي جاء فيه: “تحل رخصة التسوية المشار إليها في المادة 40 أعلاه، محل رخصة السكن وشهادة المطابقة”، ليعود المشرع عبر المقتضيات التي نسخت وعوضت أحكام الباب الرابع من القانون رقم 12.90، ويعتبر بأن استعمال البناية بدون الحصول على رخصة السكن وشهادة المطابقة يعد ارتكاب مخالفة للقانون الجاري به العمل في مجال التعمير؟
وقد يُقال بأن رخصة السكن وشهادة المطابقة لا زالتا باقيتين حيث أراد المشرع برخصة التسوية الواردة في القانون رقم 66.12 المذكور فقط تجاوز الاختلالات القائمة في النسيج العمراني بجعلها مؤقتة لتجاوز تدهور البنية العمرانية وتراكمات اختلالات سياسة التعمير، غير أن هذه المقتضيات تظل غامضة وهي في حاجة لدورية من أجل تفسيرها طالما أن القانون رقم 66.12 المتعلق بالمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء لم يحل لأي مرسوم في هذا الخصوص. ويظل صحيحا بأن من نقاطه الغامضة كذلك مدى تطبيقه داخل مجال النفوذ، كتهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق وبحيرة مار تشيكا بإقليم الناضور الخاضعتين لنصين قانونين خاصين وهما على التوالي القانون رقم 16.04 والقانون رقم 25.10؟[12]
ونلاحظ أيضا على المشرع المغربي عند دراسته لهذا القانون أنه لم يأخذ بعين الاعتبار بعض النقاط التالية نذكر منها ما يلي:
تصنيف كل المخالفات المتعلقة بالتعمير بكل وضوح وتدقيق، وذلك حت لا يكون هناك خلط بين المخالفات والجنح، او انه كان على المشرع في حالة الزجر الإحالة على نصوص القانون الجنائي او مطابقة مقتضيات قانون التعمير لمقتضيات القانون الجنائي.
– احداث شرطة التعمير كجهاز وحيد متخصص من أجل النهوض بأعباء تطبيق قانون التعمير.
– تكريس مبدأ الصرامة والفعالية في نظام زجر المخالفات وذلك بتجريم المخالفات التي تشكل إخلالا خطيرا بضوابط البناء والتعمير.
– التنصيص صراحة على مسؤولية رئيس المجلس الجماعي في حالة ثبوت أي تقاعس أو تواطؤ من جانبه.
– إمكانية اعتماد نسب مئوية معقولة من الغرامات وتحويلها لميزانية الجماعات الترابية والوكالات الحضرية إن اقتضى الحال.
– توحيد وتعميم بطاقات المراقبة المؤهلة لإنجاز محاضر الزجر والمعاينات من طرف ضباط الشرطة القضائية.
– تنظيم دورات تكوينية لفائدة التقنيين والمكلفين بمعاينة أوراش التجزئات والبناء، لتعميق معارفهم القانونية” تحرير المحاضر” والتقنية في مجال عملهم.
– اعتماد الاستعجالية في تطبيق وتنفيذ الأحكام وذلك عن طريق تبسيط المساطر لإنجاز المخالفات وضبطها مع منح الاختصاص للقضاء الاستعجالي عوض النيابة العامة لدى المحكمة المختصة.
وتجدر الإشارة في ختام هذه النقطة الى انه هناك مجموعة من الهفوات القانونية التي سقط فيه المشرع من خلال تعديله قانون التعمير عن طريق قانون 66.12 وذلك مرورا على مجموعة من الملاحظات على رأسها ان هذا القانون لم يدخله المشرع ضمن قانون التعمير القانون بمثابة مدونة التعمير بل جعله قانونا منفردا عليه في الوقت الذي هو نفسه الذي جاء بتغير ارع مواد من قانون 12.90 المتعلق بقانون التعمير وقانون رقم 25.90 المتعلق بالتجزئات فكلا هذين القانونين تم تعديل بعض مقتضياتهما عن طريق قانون 66.12 ،فالأجدر على المشرع ان يظم جميع هذه القوانين في تعديل وحيد ويظمها في مدونة وحيدة وهي مدونة التعمير.
وبالإضافة الى كل هذه الملاحظات هناك بعض الإشكالات العملية التي يثيرها قانون 66.12، التي سنتطرق اليها من خلال المطلب الثاني من هذا البحث.
المطلب الثاني: الإشكالات العملية التي يثيرها قانون 66.12
ان التعمير بالأساس يهم مجموعة من الهيئات الإدارية وعلى رأسيها رئيس الجماعة الترابية والسلطة المحلية والشرطة القضائية في إطار الزجر والمراقبة ناهيك عن وزارة الإسكان في شخص الوكالة الحضارية وبالإضافة الى قسم التعمير والبيئة بكل عمالة او إقليم، وبذلك يثير قانون التعمير بالمغرب إشكالات في التطبيق، لا من حيث كثرة المتدخلين وعدم ملاءمته لقانون البيئة، وكذا تنازع الاختصاص في ذلك بالإضافة الى إشكالية عدم تعميم تصاميم التهيئة على المجال القروي.
الفقرة الأولى: الإشكالات التي تعيق تطبيق هذا القانون لأسباب قانونية
يثير قانون 66.12 إشكالات قانونية شتى وسنخص بالدراسة هنا إشكالية تعدد المتدخلين في مجال التعمير والذي ينتج عنه تنازع الاختصاص في هذا المجال، فكيف ذلك؟
أولا: تعدد المتدخلين في مجال التعمير
لقد تعددت الأجهزة المتدخلة في مجال التعمير لا من حيث التخطيط والتدبير على المستويين المركزي والمحلي ولا من حيث مراقبة وزجر المخالفات. وهذه الأخيرة هي التي لها علاقة بموضعنا حيث مجال زجر ومراقبة المخالفات في مجال التعمير والبناء حيث اوكل المشرع هذه العمليات الى ضباط الشرطة القضائية، هذا وبالرجوع الى مقتضيات قانون المسطرة الجنائية نجدها تنص في المادة 19 على ضباط الشرطة القضائية وهم على الشكل التالي:
الوكلاء العامون للملك ونوابهم ووكلاء الملك ونوابهم وقضاة التحقيق بمحاكم الاستئناف وهم ضباط سامون للشرطة القضائية
ضباط الدرك الملكي المخولين لهذه الصفة والدركيون الذين قضوا ثلاث سنوات من الخدمة الفعلية وعينا بموجب قرار مشترك لوزير العدل والسلطة المكلفة بالدفاع الوطني.
المدير العام للأمن الوطني المراقبون العامون عمداء الشرطة المفتشون الذين قضوا على الأقل ثلاث سنوات وانتدبوا بقرار مشترك بين وزير العدل ووزير الداخلية.
الباشوات والقواد
………
الان المشرع لم يحدد الا الباشوات والقيد في مجال التعمير بصفتهم ضباط الشرطة القضائية وهنا نقول انه لا مانعا من تحرير محاضر المخالفات والمراقبة من طرف باقي ضباط الشرطة القضائية وعلى راسها الدركيون في المجال القروي ورجال الامن في المجال الحضري. وهذا فعلا ما يقع على ارض الواقع وخصوصا في المجال القروي حيث ان بعض الدركيون يقومون بتحرير المخالفات طبقا للقانون الا انه على ارض الواقع لا يقع ذلك الا بعد الاستشارة مع القواد، الا نه يقومون بدون استشارة ضدا على القائد عند وجود سوء تفاهم بين الجهازين.[13]
وتجدر الإشارة الى انه هناك بعض المراقبين ليست لهم صفة ضباط الشرطة القضائية ويقومون بمراقبة البناء العشوائي ويحيل الامر على القائد او الباشا حسب الاختصاص ومن بين هؤلاء قسم البناء والتعمير والبيئة بكل من العملات والاقاليم والجهات.
وتجدر الإشارة الى ان ضبط المخالفات في ميدان التعمير يحتاج الى موارد بشرية كفيلة بالقيام بمهامها على أحسن وجه تريده الإدارة ويساير القانون وذلك لإنجاح وثائق التعمير من جهة، ولمراقبة فعالة للحركة العمرانية من جهة ثانية، ومن هنا تأتي أهمية مؤازرة المصالح التقنية التابعة للإدارة المحلية والجماعية الترابية وذلك بمنحهم صفة الضبط بالإضافة الى مساعدة الضباط من خلفاء الباشوات والقواد ومنحهم الصفة الضبطية في مجال التعمير، خاصة اذا علمنا ان هذا الميدان يعتبر من القطاعات المعقدة والشائكة التي تتطلب إمكانية بشرية مختصة[14] .
ثانيا : إشكالية الاختصاص في مجال التعمير
بالرجوع الى القانون 66.12، وبصرف النظر عن الملاحظات الانفة ، فقد أكد المشرع من خلال هذا القانون المهم فكرة مفادها أن السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير تختص بالتعمير التقديري ووضع الاستراتجيات المتعلقة به، وحين يكون عملياتيا ترتكز تدخلاتها على الجوانب القانونية والتقنية في مقابل اختصاص الجماعة والسلطة المحلية بإجراءات التعمير العملياتي والمراقبة وزجر المخالفات.
لذلك فإن مشرّع القانون الإداري للتعمير هو من يعمل على توزيع الاختصاص بشأن المادة المحولة، وليس مشرع القانون الإداري المحلي؛ فمنح اختصاص تخطيط الطرق العامة لرؤساء مجالس الجماعات القروية -حسب التصنيف السابق- تم من خلال القانون رقم 66.12 المتعلق بالمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء وليس بالقانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات الترابية.
إن هذه النتيجة الأخيرة ولئن كانت صعبة التكييف لما تتطلبه من جهد دهني مع أنها تحتاج لمباحث خاصة، فإنها تجد سندها البين وأصلها الواضح وبالإضافة إلى ما ذكر أعلاه في نص القانون التنظيمي المذكور. هذا الأخير أكد من خلال مقتضياته الختامية على أنه يمكن لنصوص تشريعية خاصة أن تسن، عند الاقتضاء، تدابير استثنائية بخصوص صلاحيات رؤساء مجالس الجماعات في ميدان التعمير… وذلك فيما يتعلق بوضع نظام خاص لتهيئة بعض المناطق… وفي الوقت ذاته جعل من بعض النصوص الخاصة بالقانون الإداري للتعمير، سارية المفعول بالرغم من تضييقها لاختصاصات رؤساء بعض المجالس الجماعية في ميدان التعمير بإسنادها للوكالات الحضرية وبعض الإدارات الأخرى. وفي هذا الصدد نصت -دائما المقتضيات الختامية للقانون التنظيمي رقم 113.14- على أنه: “تظل سارية المفعول الأحكام المتعلقة بالاستثناءات المذكورة الواردة في كل من القانون رقم 16.04 المتعلقة بتهيئة واستثمار ضفتي أبي رقراق والقانون رقم 25.10 المتعلق بتهيئة واستثمار موقع بحيرة مارشيكا إلى غير ذلك من المناطق الحرة للتصدير وباقي المناطق المعنية بتهيئة خاصة…”.
لذلك، فقانون التعمير من يعمل على توزيع اختصاص التعمير بين الدولة والجماعات، في حين تعمل نصوص اللامركزية بتفصيل كيفية قيام الجماعة باختصاصها في ميدان التعمير. هذا التجزيء في اختصاص الجماعة ضمن المادة المذكورة، هو ما عمل عليه القانون التنظيمي رقم 113.14 بتحديد صلاحيات مجلس الجماعة ثم صلاحيات رئيس المجلس في ميدان التعمير والبناء. وبالتالي تبيانه لممارسة الصلاحية في الاختصاص وليس العكس[15]
أما بشأن الاختصاص الجديد المسند لرئيس مجلس الجماعة، فيتعلق برخصة الهدم الجزئي أو الكلي لبناية من البنايات التي تتطلب الحصول على هذا النوع من الرخص. هذا القرار بالهدم ولئن كان مانحا عكس قرارات الهدم الأخرى الآمرة، فإنه لأول مرة يسند الاختصاص بشأنه للرئيس المذكور الذي يبت فيه داخل أجل شهر.
لكن، وإذ حدد القانون رقم 66.12 آجالا معينة للبت في هذه الطلبات المانحة والمتعلقة بقرارات الهدم هذه، غير أنه لم يبين مآل طلب المستفيد بعد انقضاء آجال الشهر المذكور. فالمادة 48 من القانون رقم 12.90 وفي إطار منهج المقارنة والتماثل سبق لها أن جعلت طالب رخصة البناء في حكم المستفيد بعد انقضاء آجال الشهرين ودون جواب الجماعة، باعتبارها السلطة المختصة باتخاذ القرار النهائي بشأنها. وبالتالي كان حريا بالقانون رقم 66.12 تحديد مآل طلب رخصة الهدم المذكورة بعد انقضاء آجال الشهر.
الفقرة الثانية: الإشكالات التي تعيق تطبيق هذا القانون لأسباب ميدانية
أولا: إشكالية عدم مطابقة قانون66.12 مع مقتضيات قانون البيئة
لم يكن القانون رقم 66.12 بشأن المراقبة وزجر المخالفات، قانونا مستداما. فإذا كان المشرع قد عمل من خلاله على تكييف قواعد القانون الإداري للتعمير مع نصوص اللامركزية، غير أنه لم يعمل بالموازاة مع ذلك على إدراج البعد البيئي كأحد اهتمامات قانون التعمير.
إن الاهتمام بالبعد البيئي فيما يتخذ من قرارات، لم يعد فقط حكرا على الرخص المتعلقة بفتح المحلات المضرة بالصحة والمحلات المزعجة والمحلات الخطرة، وإنما على كل القرارات كيفما كان نوعها، ولاسيما فيما يتعلق بعمليات التعمير والبناء. والأكثر من هذا، لقد انتشر تصور حديث يؤكد العلاقة الحتمية بين التعمير بالبيئة كأحد أهم وأبرز مقومات التعمير المستدام.
إن النظم المقارنة –خصوصا فرنسا-وفي الآونة الأخيرة، قد حددت تصوراتها لتطبيقات التعمير المستدام، كما مكنت عدة تحليلات تبعا لذلك من معرفة أن تجاوز اختلالات السياسة العمرانية يبدأ من تسطير العلاقة بين قانون التعمير وقانون البيئة. فالاهتمام بالاستدامة أضحى مفروضا في توجهات سياسة التعمير، كما أنه يحتم على المتدخلين في القطاع تجاوز الاهتمامات التقليدية لأجل تجديد حضري مواكب لتغيرات المحيط البشري والسيوسيو-اقتصادي.
إن مضامين القانون رقم 66.12 المتعلق بالمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء لا يوجد فيها أي مقتضى يتطابق مع ما ذكر أعلاه. بل إنها لم تحيل -ولو بشكل عرضي- على القانون الإطار رقم 12.99 بمثابة ميثاق وطني للبيئة والتنمية المستدامة، أو على القانونين رقم 11.03 المتعلق بحماية واستصلاح البيئة ورقم 12.03 المتعلق بدراسة التأثيرات على البيئة وغيرها من قواعد القانون العام للبيئة، فبالأحرى أن يستأثر اهتمامها بالتشريعات المتعلقة بالطاقة ودراسة التأثيرات المتعلقة بها على عمليات التعمير والبناء.[16]
ولهذه الأسباب يمكن القول بأن من الهفوات الكبرى للقانون رقم 66.12 المتعلق بالمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء، عدم أخذه بعين الاعتبار للمعطى البيئي في مقتضياته. مع العلم ان الجماعات الترابية من عمالات واقاليم قامت بإدماج قسم البيئة الى قسم أبناء والتعمير، لذا يتضح جليا ان قانون 66.12 لم يرق بعد إلى قواعد التعمير المستدام.
ثانيا: عدم تعميم تصاميم التهيئة على المجال القروي
يكتسي تنظيم البناء بالوسط القروي أهمية بالغة لما يوفره من إطار سليم ولائق لحياة كريمة ومستقرة لساكنته، وكذا لمساهمته في ضبط حركية توسعه العمراني وصون المحيط الطبيعي والبيئي والحفاظ على التوازن والانسجام بهذا الوسط بشكل يحول دون انتشار البناء العشوائي، ولهذا الغرض سعى المشرع إلى وضع الأليات الكفيلة لتأطير حركية العمران والبناء بالمناطق القروية، من خلال إقرار رخصة البناء في التراب القروي. وذلك من أجل التحقق من مدى احترام عمليات البناء لمضامين وثائق التعمير التي تغطي هذا المجال. وبالتالي فإن البناء وتسليم رخص البناء يخضع للأحكام المادة 45 من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير وكذا المادة 46 من نفس القانون. هذه الأخيرة تنص على أنه إذا كان الغرض المخصص له الأراضي الواقعة خارج الدوائر المشار إليها في المادة 45 من القانون أعلاه، غير محدد في تصميم التهيئة وتصميم التنطيق فإن رئيس المجلس الجماعي يسلم رخصة البناء إذا توفرت في المشروع الشروط المتعلقة بالمساحة الدنيا بالبقعة الأرضية المزمع إقامة المبنى عليها وبالمساحة المسموح ببنائها وبعلو المبنى… ويجب أن يقام المبنى على بعد 10 أمتار من حد الطريق العام المجاور له و5 أمتار من الحدود بينه وبين باقي العقارات المجاورة له.
وبالرجوع الى القانون 66.12 يتضح انه لم يشر الى أي تغير للمادة 46 و45 من قانون 12.90 المتعلق بالتعمير بل اكتفى بتغير المادة 40و 41 و55 من نفس القانون، مما يثير اشكال كبير حول مدى احقية تطبيق هذا القانون على المجال القروي، مع العلم ان السلطة المحلية في إطار مراقبة وزجر المخالفات تقوم بتطبيق القانون حرفيا ولا تستثني المجال القروي. بل كان على هذه الأخيرة تطبق المادتين 45 و46 من قانون التعمير
تبسيط مساطر البناء في المجال القروي
ان مشكل عدم تعميم تصاميم التهيئة والتنطيق او ما يسمى بوثائق التعمير، اضحى يشكل عائقا امام التنمية من جهة وامام التطبيق القانون من جهة ثانية، مما يتضح جليا ان المشرع لا يساير الواقع من خلال القانون 66.12، وعلى الدولة ان تقوم باستصدار مذكرات مشتركة بين وزارة الداخلية ووزارة الإسكان من اجل تحديد مناطق تنفيذ هذا القانون وكيفية المراقبة وتوحيد مسطرة المراقبة والزجر.
لكل هذا وتفاديا لأي اشكال في تطبيق القانون لابد من تطبيق المذكرتين الوزارتين التي تسعى الى تبسيط مساطر البناء والتعمير في المجال القروي، وحسب ما جاء في الدورية الوزارة المكلفة بإعداد التراب والتعمير والسكنى والبيئة رقم 07-17 بتاريخ 1 غشت 2017 بشأن تفعيل مقتضيات القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء. وإلغاء الدورية المشتركة القديمة رقم 1500\2000 بتاريخ السادس من أكتوبر من سنة 2000[17]
وفي الختام لابد ان نشير الى انه رغم ما أثير حول هذا القانون فالأكيد أن له مظاهر إيجابية تجلت على الخصوص في ملأ الفراغ القانوني المتعلق برخص الهدم التي استحدثها القانون وتقوية التنسيق بين الهيئات الرقابية وتمكين المراقب وضابط الشرطة من اختصاص اتخاذ الأمر بوقف الأشغال واتخاذ التدابير اللازمة لإنهاء المخالفة، منح المراقب صلاحية طلب تسخير القوة العمومية وإمكانية حجز المعدات ومواد البناء وإغلاق الورش ووضع الأختام ، إحداث لجنة إدارية لتنفيذ قرارات الهدم و إعطاء صلاحية إصدار الأمر للسلطة المحلية بدل العامل ،التنصيص على الهدم التلقائي حماية للأملاك العامة والخاصة والجماعات الترابية بالإضافة إلى أراضي الجموع وكذا المناطق غير القابلة للبناء بموجب وثائق التعمير.
[1] عبد الخالق عزيز ، مقال بعنوان قراءة أولية في قانون 66.12 منشور بمجلة قانون واعمال الالكترونية بتاريخ 11 أكتوبر 2016
[2] عبد المجيد هلال ، القضايا البيئية في أدوات التعمير واعداد التراب، مقال منشور بمجلة التعميروالبناء، العدد الثاني يوليوز 2017
جريدة رسمية عدد 6501 بتاريخ 19 شتنبر 2016، ص 6630 [3]
[4] عبد الله، التعمير غير القانوني ودور الإدارة في الحد منه ، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه كلية الحقوق تلمسان الجزائر السنة الدراسية 2016/2017.
5 دورية مشتركة رقم 07-17 بتاريخ 1 غشت 2017 بشأن تفعيل مقتضيات القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال .التعمير والبناء.
الجريدة الرسمية عدد 2489 بتاريخ 13 محرم 1380 (8 يوليوز 1960)، ص 2098. [6]
تجدر الإشارة الى ان قانون 66.12 قام بتعديل مجموعة من النصوص القانونية من بينها الظهير الشريف رقم 1.60.063 المتعلق بتوسيع نطاق العمارات القروية وقانون الرقم 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية وقانون رقم 12.90 بمثابة مدونة
التعمير.[7]
عبد الكريم الطالب مداخلة حول قانون التعمير والاستثمار بوجدة [8]
9 ظهير شريف رقم 1.16.124 صادر في 21 من ذي القعدة 1437 (25 أغسطس 2016) بتنفيذ القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء.
يونس ابلاغ ، قراءة في قانون 66.12 بشان جزر مخالفة التعمير والبناء ، مقال منشور بالمجلة الالكترونية قانون واعمال.[10]
عبد الخال عزيز مرجع سابق.[11]
تجدر الإشارة الى ان وزارة السكنى والتعمير مع وزارة الداخلية اصدرتا مؤخرا دورية مشتركة حول تفعيل مقتضيات القانون66.12 انظر الهامش رقم5 اعلاه[12]
سمير ووال ، الجهات المتدخلة في مراقبة وجزر مخالفة والبناء وفق قانون 66.12، مقال منشور بموقع اقتصاد قانون.[13]
سمير ووال ، الجهات المتدخلة في مراقبة وجزر مخالفة والبناء وفق قانون 66.12، مقال منشور بالمجلة الالكترونية اقتصاد قانون [14]
يونس ابلاغ، مرجع سابق.[15]
16 مرسوم رقم 2.99.69 صادر في 25 من جمادي الآخرة 1420 ( 6 أكتوبر 1999)لتطبيق القانون رقم 12.99 القاضي بإحداث وكالة التنمية الاجتماعية.
17 نعتقد ان الدورية الجديدة والقانون الجديد يلغي هذه الدورية ويجب العمل بالدورية الجديدة رقم 07/17. حيت تجدر الإشارة الى ان الدورية المشتركة القديمة رقم2000/1500 كانت تنص على مايلي: يجب تحديد مدة15 يوما بدءا من تاريخ وضع الطلب بالجماعة المعنية للنظر والدراسة، وكذا بتبسيط المساطر وطرق دراسة طلبات رخص البناء والتجزيء وتقسيم العقارات وإحداث المجموعات السكنية، حيث يمكن تقليص عدد الوثائق المكونة للملفات، وذلك في إطار من التعاون والتنسيق ما بين الفرقاء المعنيين، وترجمت هذه الإرادة بخلق شباك وحيد في كل وكالة حضرية، وأتيح لأعضاء اللجنة تصحيح الملاحظات خلال الجلسة ودون رفض تصميم البناء في كليته.
كما جاءت الدورية الوزارية رقم 21536 بتاريخ 25 ديسمبر 2012 الموجهة من وزير السكنى والتعمير وسياسة المدينة آنذاك إلى مدراء الوكالات الحضرية والمفتشين الجهويين للسكنى والتعمير وسياسة المدينة والتي أكدت على أن تـأهيل العالم القروي وتنميته وتوفير ظروف العيش الكريم لساكنته يحظى بأهمية بالغة من طرف السلطات العمومية وبالتالي تؤكد الدورية على وجوب تبني مقاربة تشاركية جديدة لتأطير التعمير والبناء بالعالم القروي وتوخي اليسر والمرونة في دراسة مشاريع طلبات الترخيص من خلال محورين أساسيين:
المحور الأول: يتعلق بالمقاربة الجديدة لتأطير التعمير والبناء في المجالات القروية التي تعرف ضغطا عمرانيا متزايدا إذ أن المقاربة الشمولية الاستباقية هي ضرورة ملحة لتمكين ساكنة الوسط القروي من سكن لائق وللحفاظ على الخصوصيات المحلية والمميزات لمعمارية للقرى، وتؤكد هاته المقاربة أيضا على وضع برامج جديدة من قبيل التجزئات ذات التجهيز التدريجي بمحاذات الدواوير والمناطق التي تعرف ضغطا عمرانيا، كما تم التأكيد على وضع إطار جديد لتحديد شروط المساعدة المعمارية والتقنية بالعالم القروي.
أما المحور الثاني: من الدورية فيؤكد على بعض التدابير الواجب نهجها لتبسيط مسطرة دراسة ومنح رخص البناء في التعمير بحيث أن هذه التسهيلات المقترحة يجب الحرص على تفعيلها من دون الإخلال بالأهداف المتوخاة منها المتمثلة في محاربة البناء المتفرق والتقسيمات الغير القانونية وأيضا الحفاظ على المناطق الفلاحية ذات الأهمية وتم التأكيد في هذا الجانب على:
الحرص على عدم إلزام المواطنين بوثائق تقنية وإدارية غير ضرورية والاكتفاء بالحد الأدنى منها في تكوين ملفات الحصول على رخص البناء للسكن.
التعامل مع إشكالية العقار بالمرونة اللازمة مع الأخذ بعين الاعتبار خصوصيات المناطق والجهات القروية وعدم التشدد في اشتراط وسيلة إثبات الملكية أو حق التصرف.
السماح بالنزول عن مساحة الهكتار الواحد أو الزيادة في علو البنايات إذا كان هناك ما يبرر ذلك قانونيا.
التسليم المجاني للتصاميم
من بين المستجدات التي جاءت بها دوريات أخرى، تستند على التسليم المجاني للتصاميم النموذجية للبناء كالدورية الوزارية رقم 280 الصادرة بتاريخ 05 مايو 2003 يجب أن تستجيب هذه إلى الحاجيات الخاصة للساكنة القروية، وتمنح للأسر القروية الفقيرة، ويعهد لتتبع ورشة أشغال البناء لمهندس معماري خاص يعين من طرف الوكالة الحضرية.
بالإضافة إلى تصميم التهيئة الجماعي (PAC) على عكس تصميم التهيئة الذي لا يهم سوى المراكز القروية للخدمات، ودون الاهتمام بالمناطق المجالية الأخرى، فإن تصميم التهيئة الجماعي يمكن اعتباره كوثيقة توجيهية وتنموية للتخطيط المجالي لكل مكونات التراب الجماعي القروي ولامتداداته المستقبلية، وتسمح دراسة تصميم التهيئة الجماعي بإبراز مركز رئيسي (CHEF LIEU) من خلاله يمكن انجاز تصميم التهيئة، يحدد النقط والأجزاء الجماعية التي يمكن أن يشملها التعمير بحسب الحالة سواء تصميم النمو، تصميم إعادة الهيكلة أو عند الاقتضاء بوثيقة خاصة، كالضابطة للبناء. فهي تنص كذلك على عدم قابلية الرفض التلقائي للمشاريع المتواجدة في القطاعات غير المغطاة بوثائق التعمير، حيث تحال الملفات المدروسة إلى الوزارة المكلفة بالإسكان والتعمير، وهو ما يوضح مجال لحصول تفاوتات في دراسات هذه الملفات على مستوى المناطق غير المغطاة بوثائق التعمير.
إعادة نشر بواسطة محاماة نت
اترك تعليقاً