بحث قانوني في الإطار القانوني و المؤسساتي للاستثمار المحلي

من إعداد : صلاح الدين زكاري باحث في القانون العام

مقدمـــــــــــة :

يعرف العالم تقلبات وتحولات كبرى ومتسارعة، لها ارتباط بالتنافسية الاقتصادية العالمية، والسعي نحو اكتساح الأسواق، دون قيود أو حدود، فيما يعرف بالعولمة.

فأصبحت الشركات المتعددة الجنسيات، والعابرة للقارات من جهة، والمؤسسات المالية الدولية المانحة من جهة أخرى، هما المتحكمتان في القرارات السياسية والاقتصادية للبلدان، خاصة النامية منها.

هذه الأخيرة، التي تتزايد حاجيات سكانها، مع ندرة مواردها المالية والاقتصادية، وما تخلفه من مشاكل اجتماعية، كمحدودية فرص الشغل، وتدهور الخدمات، وتراكم الاختلالات، ومظاهر اللاعدالة اجتماعية، مما يولد معه الاحتقان الشعبي، وتفاقم الاحتجاجات.

وعلى هذا الأساس، تبنى المغرب منذ عقود، سياسة الانفتاح على اقتصاد السوق، وتشجيع الاستثمار بشقيه الوطني والدولي، بهدف تحقيق الإقلاع الاقتصادي محليا ووطنيا، في أفق الاستجابة لحاجيات مجتمعية، ورفع تحديات العولمة دوليا.

في هذا الإطار، وبحكم أن الاستثمار من زاوية، يعتبر رافعة أساسية للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، ومن زاوية أخرى، فهو رهان ضروري لتحقيق الاستقرار السياسي، وتدعيم السيادة على الوطن.

فما هي إذن الآليات والإجراءات القانونية والمؤسساتية التي تؤطر الاستثمار جهويا وإلى أي حد ستساهم القوانين التنظيمية ذات الصلة بالاستثمار في بلوغ التنمية الترابية المنشودة جهويا؟.

وبناء عليه، سنعالج هذه الإشكاليات في مبحثين: التأطير القانوني للاستثمار في المبحث الأول، ونعرج في المبحث الثاني على الإطار المؤسساتي وآفاق التنمية المحلية.

المبحث الأول : التأطير القانوني للاستثمار

جعل المغرب التنمية في صلب اهتماماته، من أجل تحقيق الأمن والاستقرار السياسي والاجتماعي، بغية مواكبة الحاجيات المضطردة للساكنة، ورفع كافة التحديات الاقتصادية وعلى اعتبار أن الاستثمار قاطرة ودعامة أساسية للتنمية المستدامة، فإنه تم إصدار ميثاق الاستثمار (المطلب الأول)، وتلاه قانون تنظيمي للجهات يعزز هذا المنحى (المطلب الثاني).

المطلب الأول : القانون الإطار رقم 18.95 بمثابة ميثاق الاستثمارات

أصدر المغرب أول قانون استثمار سنة 1960، تلته قوانين 1973 و 1983 المنظمة للاستثمار في إطار التقويم الهيكلي، الذي أملاه البنك الدولي، وكانت جميعها قطاعية تفتقر إلى سياسة عمومية اقتصادية شمولية، إلى أن تم اعتماد ميثاق الاستثمار، كقانون موحد عوض قوانين الاستثمار السابقة [1]، والصادر بتاريخ فاتح نونبر 1995 تحت رقم 18.95، والذي اعتبر نقطة تحول في السياسة الاستثمارية بالمغرب، التي قربت التشريع الاستثماري الوطني من المعايير الدولية، المرتبطة بالحكامة والشفافية والبساطة والمرونة، وتحسين العلاقة بين المستثمر والإدارة بغية تجويد مناخ الأعمال، ومراجعة مجال التشجيعات الجبائية، واتخاذ تدابير تحفيزية للاستثمار (الفرع الأول)، وقد أبانت هذه التجربة عن انعكاسات، اختلفت التقييمات حول جدواها (الفرع الثاني).

الفرع الأول : التشجيعات والتحفيزات ذات البعد الاستثماري

عمل المشرع على منح المستثمرين مجموعة من الامتيازات، جبائية، مالية، عقارية، وإدارية، نذكر منها ما يلي:

تخفيض نسب الضريبة المفروضة على الدخول والأرباح.
سن نظام ضريبي تفضيلي لفائدة التنمية الجهوية.
حرية تحويل الأرباح والرساميل إلى الخارج لمن قام باستثمارات بالعملة الصعبة.
توفير وعاء عقاري لإنجاز المشاريع الاستثمارية وتوضيح مساهمة الدولة في اقتناء وتجهيز القطع الأرضية اللازمة للاستثمار.
تخفيف وتبسيط المساطر الإدارية المتعلقة بالاستثمارات [2].
الفرع الثاني : انعكاسات ميثاق الاستثمار

أمام ندرة الدراسات الكمية حول جدوى السياسة الاستثمارية، فإن الواقع أظهر مجموعة من الاختلالات ومن بينها:

 صعوبة تقييم أثر التشجيعات وأهمية تكلفتها [3]؛

 ضعف وغياب سياسة واضحة لتثمين الأملاك العمومية واستثمارها بشكل فعال؛

 تفشي مظاهر البيروقراطية والرشوة.

وللإجابة على نقائص مضامين الاستثمار، وانسجاما مع التوجهات الملكية الرامية إلى تفعيل الجهوية المتقدمة، على ضوء توضيحات اللجنة الاستشارية للجهوية، وتقعيدا لمضامين دستور 2011، تم إصدار قانون تنظيمي للجهات الغرض منه إماطة اللثام عن دور الجهة الفعلي في التنمية المستدامة وإنجاح سياسة الاستثمار.

المطلب الثاني : القانون التنظيمي 111.14 والاستثمار الجهوي، أية علاقة؟

إذا ما اعتبرنا أن أعباء الدولة تفاقمت، وحاجيات السكان تكاثرت، مع قلة الموارد المالية، وضعف التدبير العمومي، ومحدودية الاستثمارات الخلاقة والمبدعة، فقد اضطر المسؤولون الحكوميين إلى تحويل الاختصاصات للجهات، في إطار تقويم التوجهات الاقتصادية، بغرض تخفيف العبء، ضمن القانون السابق للجهات، 47.96، و المؤطر بدستور 1996، إلا أن النتائج كانت محدودة بسبب الوصاية المبالغ فيها، والموارد الضعيفة المحولة لها.

مما بات معه ضروريا الرقي بالجماعات الترابية، وإعطائها صلاحيات واسعة إداريا وسياسيا وماليا، في أفق الاستجابة لحاجيات مجتمعية، خاصة مع الحراك العربي، والاحتجاجات التي وازته بالمغرب، مما فرض إصدار دستور جديد سنة 2011، تلته قوانين تنظيمية للجماعات الترابية سنة 2015، بما فيها قانون تنظيمي للجهات تحت رقم 111.14، بغية الإجابة على كافة التطلعات، وإنعاش الاستثمار المجالي الجهوي (الفرع الأول)، وما هي مساهمة قانون المالية لسنة 2016 كإطار موجه لتدبير الجهة تنمويا؟ (الفرع الثاني).

الفرع الأول: القانون التنظيمي 111.14 وعلاقته بالاستثمار

تشكل الجهة إطارا ملائما لتبني استراتيجية كفيلة بتدبير مسار التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، – لاسيما و أنها تتبوأ مكانة الصدارة بين باقي الجماعات الترابية

( الأقاليم / العمالات ، و الجماعات ) – ، وذلك من خلال تعبئتها للموارد والطاقات المحلية بغرض ترسيخ الديمقراطية وتطوير البناء الجهوي [4]، وهو ما تعززه المادتين 97 و 98، من القانون التنظيمي للجهات، التي أعطت صلاحيات لمجلس الجهة في التداول في القضايا الأساسية ومنها:

برنامج التنمية الجهوية.
إحداث المرافق العمومية التابعة للجهة.
إحداث شركات التنمية الجهوية.
تحديد سعر الرسوم والأتاوى، ومختلف الحقوق التي تقبض لفائدة الجهة في حدود النسب المحددة.
الاقتراضات والضمانات الواجب منحها.
مخصصات التسيير والاستثمار المرصودة لفائدة الوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع.
تدبير أملاك الجهة والمحافظة عليها وصيانتها.
اقتناء العقارات اللازمة لاضطلاع الجهة بالمهام الموكولة إليها.
الهبات والوصايا [5].
يبدو من خلال مواد هذا القانون، وغيرها أن الصلاحيات تضاعفت، وأن الموارد تنوعت في ظل تدبير حر ومسؤول من طرف مجالس الجهات، ضمن إطار قانوني ومؤسساتي، إلا أن السؤال المطروح، إلى أي حد استطاع قانون مالية 2016، تحقيق الترجمة الفعلية لهذه المضامين، خاصة في مجال الاستثمار الجهوي؟.

الفرع الثاني: قانون مالية 2016، وأهم المضامين ذات البعد الاستثماري

بناء على ميزانية السنة المالية 2016، فقد تم رصد نسبة مئوية للجهات محددة في 2% من حصيلة الضريبة على الشركات، ونفس النسبة من حصيلة الضريبة على الدخل [6]، وذلك تطبيقا لأحكام المادة 188 من القانون التنظيمي 111.14 المتعلق بالجهات، وتحدث من فاتح يناير 2016 مرافق للدولة مسيرة بصورة مستقلة، ومنها المركز الجهوي للاستثمار لجهة درعة _ تافيلات، كما تم إعداد تسمية بعض المراكز الجهوية للاستثمار توافقا مع التقطيع الترابي الجهوي الجديد، إضافة إلى ذلك، تم تحديد حصة الجماعات الترابية من حصة الضريبة على القيمة المضافة، إن الزيادة في نسبة هذه الضريبة، وإن كان يحقق إيرادات للجهة، إلا أنه في المقابل يشكل عبء على الأسر، ويضعف قدرتهم الشرائية، وتعتبر ضريبة عمياء لا يحس بها المواطن عند الاستهلاك، وهي تغطي باقي المواد الضريبية لأنها الأكثر هيمنة داخل المنظومة الجبائية.

المبحث الثاني : الإطار المؤسساتي للاستثمار وآفاق التنمية المحلية

لقد نصت القوانين التنظيمية للجماعات الترابية، بما فيها الجهات، على مجموعة من التدابير لإنجاح مشروع التنمية الجهوية، وإرساء الحكامة الرشيدة في التسيير، كما عززت مضامينها آليات جديدة لتقعيد مبادئ الاستثمار الفعال و العقلاني، مضاف إلى المؤسسات الاستثمارية الحالية (المطلب الأول)، إلا أنه يبقى الرهان هو مدى تحقيق التنمية المنشودة (المطلب الثاني).

المطلب الأول : الإطار المؤسساتي للاستثمار

تعددت المؤسسات المؤطرة للاستثمار بما فيها المنظم سلفا، بالإضافة إليها، التي سيتم إحداثها على ضوء دستور 2011، و القوانين التنظيمية للجماعات الترابية لسنة 2015، و هي على النحو التالي :

أولا: المراكز الجهوية للاستثمار

أحدثت هذه المراكز سنة 2002 [7]، و التي ترمي إلى تجاوز مركزية القرار بهدف مواكبة الإدارة لتدبير الإجراءات الجديدة المتعلقة بغية إنعاش الاستثمار بالمغرب، ويندرج هذا الإصلاح في سياق التقليص من عدد المخاطبين، وتجميعهم للمزيد من التفاعل والتنسيق، لتشجيع الاستثمار وخدمة متطلبات التنمية.

ثانيا : الوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع

نص المشرع في القانون التنظيمي للجهات [8]، على إحداث: “الوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع”، والمتمتعة بالاستقلال الإداري والمالي، بغية تنفيذ مشاريع وبرامج التنمية التي يقرها مجلس الجهة.

ثالثا: شركات التنمية الجهوية

تحث المادة 145 من قانون الجهات 111.14، على إحداث شركات مساهمة تسمى: “شركات التنمية الجهوية”، إما من طرف الجهة، أو مجموعاتها أو مجموعات الجماعات الترابية، من أجل ممارسة الأنشطة الأنشطة الاقتصادية ذات الطبيعة الصناعية أو التجارية.

رابعا: مجموعة الجهات

يمكن للجهات أن تؤسس فيما بينها، مجموعات تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي، وذلك من أجل إنجاز عمل مشترك أو تدبير مرفق ذي فائدة عامة للمجموعة [9].

خامسا: مجموعة الجماعات الترابية

للجهة أو أكثر، أن يؤسسوا مع جماعة أو أكثر أو عمالة أو إقليم أو أكثر، مجموعة تحمل اسم: “مجموعة الجماعات الترابية”، تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي، بهدف إنجاز عمل مشترك أو تدبير مرفق ذي فائدة عامة للمجموعة [10].

المطلب الثاني : التنمية الترابية: الرهانات والإكراهات

لقد سعى المشرع، من خلال الترسانة القانونية والمؤسساتية، تعظيم المهام الموكولة للجهات، يروم من ورائها تحقيق الإقلاع التنموي محليا وجهويا، فتبقى الانتظارات هي تكريس هذا الرهان (الفرع الأول)، إلا أنه لا يمكن إغفال إكراهات قد تعرقل بلوغ هذا الإنماء المجالي (الفرع الثاني).

الفرع الأول: رهانات التنمية الترابية

إن التنظيم اللامركزي يعتبر من أبرز حلقات المسلسل الديمقراطي الذي يسعى إلى تقريب سلطة التقرير من المواطنين، وتمكينهم من تدبير الشأن المحلي، لإنجاز مشاريع تنموية عن طريق هيئات منتخبة لتصريف الشؤون المحلية [11]، وبناء عليه، تقف التنمية الترابية على الركائز التالية:

تأهيل العنصر البشري:
ذلك أن الإنسان هو هدف العملية التنموية، وهو شرط ضروري لحصولها، إذ يخطط وينتج ويستهلك، وهذا يقتضي بناء المواطن الواعي بمستلزمات عصره، وهي مسؤولية مشتركة بين التنظيم الجهوي وجمعيات المجتمع المدني.

الخطة الاستراتيجية الشاملة :
لا تتحقق التنمية إلا ضمن خطة استراتيجية شاملة، تهتم بالجوانب الاقتصادية والاجتماعية والسياسية والثقافية والبيئية.

الإرادة السياسية :
لتقوم الجهة بدورها التنموي، لابد من توفر الإرادة السياسية الهادفة إلى تحقيق بناء الأسس الصلبة، والأرضية الصالحة للديمقراطية واللامركزية.

إرادة المجتمع المدني :
لابد أن يكون المجتمع المدني شريكا أساسيا للدولة وللجهة، قصد إغناء التعاون، وليس التنافر واعتماد المعونة.

الموارد المالية والشراكة :
إن المهام الملقاة على عاتق الجهة، تتطلب أمرين أساسيين [12]:

دعم الدولة لمشاريع الجهة ماليا وإداريا وتوجيهيا،
حسن التدبير المالي والاستغلال الجيد للموارد الطبيعية الجهوية، مع اعتماد مختلف آليات التعاقد، والشراكة مع كافة الفاعلين والمساهمين في الميدان الاجتماعي.

التضامن المجالي :[13]
لا ينبغي اختزال الجهوية في مجرد توزيع جديد للسلطات بين المركز والجهات، فالتنمية الجهوية لن تكون متكافئة وذات طابع وطني، إلا إذا قامت على تلازم استثمار كل جهة لمؤهلاتها على الوجه الأمثل، من خلال التضامن المجسد للتكامل والتلاحم بين المناطق في مغرب موحد.

الفرع الثاني : إكراهات الإنماء المجالي.

إن الديمقراطية المحلية ترابيا، وفي علاقتها بالتنمية، لن تؤدي إلى نتائج مأمولة، إلا إذا استطاعت تجاوز كافة الإكراهات العرضانية، ومن جملتها نجد :

اعتبار الديمقراطية والتنمية شيئا مستوردا، وعدم بذل الجهد لتأهيلها وفق الأنسجة المحلية، التي تعاني من معوقات بنيوية على مستويات عدة، التعليم والتكوين والإعلام والاتصال والمجتمع المدني والهيئات السياسية والقيم المحلية؛
غياب الاهتمام الاجتماعي وعدم تطوير الموارد البشرية، كجزء لتطور شامل للمقاولة وللمجتمع، ولتحقيق الارتقاء بالساكنة اجتماعيا، و لكن الاكتفاء بالسيطرة على الموارد والخيرات؛
إبعاد البحث العلمي المنظم والمعرفة على المستوى المحلي و الجهوي، الشيء الذي أفقد التوجهات الإنمائية المحلية إمكاناتها في وضع تشخيص دقيق للأوضاع المحلية، وإشراك الجامعة في محيطها السوسيواقتصادي؛
إقصاء المجتمع المدني عن دوره الكامل في هندسة خريطة التوازنات، وتغييب هياكل المراقبة والمحاسبة؛
عدم خلق جو للتعاون بين القطاع الخاص والمجتمع المدني في أفق تحقيق حكامة محلية؛
غياب استعمال التكنولوجيا الحديثة، ووسائل التسيير العصرية، وتطور التواصل محليا، جهويا، وطنيا، و دوليا [14].

خاتمـــــة :

إذا كان الاستثمار هو حجر الزاوية لكل إقلاع تنموي مستدام، يروم تحقيق العدالة الاجتماعية، وخلق الثروة، وبلوغ نسب نمو جد معقولة، تستجيب لتوفير فرص الشغل، وتدبير الندرة، والحفاظ على الموارد المالية آنيا ومستقبليا، فكل هذا وغيره، يقتضي النجاعة والفعالية في التسيير والتدبير، عبر دعامات قانونية ومرتكزات بشرية، مالية، قضائية، علمية، عقارية وإدارية:

تفعيل المقتضيات والمبادئ الدستورية و القانونية، و من أهمها: ربط المسؤولية بالمحاسبة في ظل التنصيص على الحكامة الجيدة، و إعمال التدبير الحر داخل المجالس، و مبدأي التفريع و التمايز؛ والتعاون و التضامن بين الجهات و التعاضد عند تنزيل البرامج و المشاريع التنموية داخل المجالات الترابية؛
توفر رؤساء الجهات على الكفاءات اللازمة لتدبير المجالس الجهوية، وتأهيل باقي الموارد البشرية؛
الخضوع المستمر للتدقيق و المراقبة من قبل الجهات المختصة، و العمل بالتوصيات و التقارير المرفوعة بغية ترشيد النفقات، و السهر على التدبير بالمشاريع؛
إحداث مرصد مالي جهوي يُعنى بجمع ونشر كافة المعلومات المتعلقة بمالية الجماعات الترابية، خاصة منها الميزانيات؛
تكوين قضاء مختص في مجالات الاستثمار والأعمال، للفصل في النزاعات بين المستثمرين من جهة، وبينهم و بين الإدارة من جهة أخرى، والتمسك باستقلالية الجهاز القضائي عن باقِ السلط؛
تشجيع البحث العلمي، وربط مُدخلاته بمُخرجات إنعاش مناخ الاستثمار؛
تيسير ولوج المستثمرين إلى العقار، وتبسيط مساطر انتقاله وتداوله مع تثمين العقار العمومي؛
تخليق الحياة العامة، وتفعيل الحكامة الرشيدة؛
إيلاء العناية اللازمة في تدبير الصفقات العمومية، وترسيخ مبدأ الشفافية والنزاهة؛
تفعيل دور مجلس المنافسة، كهيئة مستقلة مكلفة بتنظيم المنافسة من أجل ضمان الشفافية و تكافؤ الفرص بغية تقعيد مبدأ الإنصاف و محاربة الريع والاحتكار.
و مجمل القول، يبقى الرهان أجرأة العمليات المساعدة على إنجاح الأوراش التنموية داخل الجهات، و لن يتأتى ذلك إلا من خلال التنزيل العملي للجهوية المتقدمة في ظل اللامركزية الترابية و اللاتمركز الإداري،

بغية تعزيز الأدوار المحلية للمنتخبين و الأطر التقنية و الإدارية مع تنسيق تام و تحديد للاختصاصات بين السلطات اللاممركزة و مختلف المتدخلين. و في ظل المقتضيات الدستورية و القانونية، فإنه بات من الضروري عدم إغفال أدوار القطاع الخاص و هيئات المجتمع المدني في تدبير المجال و استغلال الثروات، لاسيما مع المبدأ الدستوري المتمثل في الحق في الحصول على المعلومة، و الالتزام بالشفافية و تكافؤ الفرص و المنافسة الشريفة، مع الحرص المتواصل على التوزيع العادل للثروة، و تحقيق العدالة الاجتماعية، وفق مقاربة تشاركية تعزز مبدأ المواطنة الحقة،و تبتغي آلياتها خدمة الصالح العام.

لائحة المراجع المعتمدة :

حميد النهري: “المدخل لدراسة النظرية العامة للضريبة والسياسة الجبائية”، مطبعة سليكي أخوين – طنجة، الطبعة الرابعة، ماي 2015.
إبراهيم الزيتوني: “رهانات وآفاق الجهوية على ضوء القانون التنظيمي للجهات”، مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد، العدد 34/33، السنة 2015.
المصطفى قريشي: “الجماعات الترابية بين متطلبات الحكامة ورهان التنمية”، مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد ـ العدد 32/31. السنة 2015.
أسماء الاسماعيلي: “الجهوية المتقدمة ورهان التنمية المحلية”، ـمجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد ـ العدد 32/31. السنة 2015.
القوانين التنظيمية الجديدة للجماعات الترابية، مجموعة القانون المغربي، مطبعة النجاح الجديدة – الدار البيضاء، العدد 28، الطبعة الأولى 2015.
الجريدة الرسمية عدد 4970 بتاريخ 17 يناير 2002.
قانون المالية لسنة 2016، المنشور بالجريدة الرسميةـ السنة الرابعةـ العدد 6423 بتاريخ 21 ديسمبر 2015.
ميثاق الاستثمار تحت رقم 18.95 الصادر بتاريخ 1 نونبر 1995.

الهوامش :

[1] ـ حميد النهري: “المدخل لدراسة النظرية العامة للضريبة والسياسة الجبائية”، مطبعة سليكي أخوين – طنجة، الطبعة الرابعة – ماي 2015، ص: 98.

[2] ـ ميثاق الاستثمار تحت رقم 18.95 الصادر بتاريخ 1 نونبر 1995.

[3] ـ حميد النهري: “المدخل لدراسة النظرية العامة للضريبة و السياسة الجبائية”، مرجع سابق، ص: 107.

[4] ـ إبراهيم الزيتوني: “رهانات وآفاق الجهوية على ضوء القانون التنظيمي للجهات”، مقال ضمن مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد، العدد 34/33، السنة 2015، ص: 103.

[5] ـ القوانين التنظيمية الجديدة للجماعات الترابية ـ مجموعة القانون المغربي ـ العدد 28،/ مطبعة النجاح الجديدة ، الدار البيضاء، الطبعة الأولى 2015. ص:146.

[6] ـ قانون المالية لسنة 2016 ـ المنشور بالجريدة الرسمية ـ السنة الرابعة ـ العدد 6423 بتاريخ 21 ديسمبر 2015. ص:107 ـ 108.

[7] ـ الجريدة الرسمية عدد 4970 بتاريخ 17 يناير 2002.

[8] ـ المادة 128 من القانون التنظيمي للجهات 111.14.

[9] ـ المادة 148 من القانون التنظيمي للجهات 111.14.

[10] ـ المادة 154 من نفس القانون المومأ إليه أعلاه.

[11]ـ المصطفى قريشي: “الجماعات الترابية بين متطلبات الحكامة ورهان التنمية”، ـ مقال ضمن مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد ـ العدد 32/31. السنة 2015 ص:13.

[12] ـ أسماء الاسماعيلي: “الجهوية المتقدمة ورهان التنمية المحلية”، ـ مقال ضمن مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد ـ العدد 32/31. السنة 2015، ص:49.

[13] ـ أسماء الاسماعيلي ـ نفس المرجع أعلاه ـ ، ص:49.

[14] ـ أسماء الإسماعيلي : “الجهوية المتقدمة ورهان التنمية المحلية”، مرجع سابق، ص: 56-57