المنظمات العربية المتخصصة
منذ مطلع الخمسينيّات بدأت العلاقات العربية تشهد هيئات ومجالس واتحادات ومنظمات فنية تعمل ضمن الإطار العام لجامعة الدول العربية[ر]؛ ومتمتعة بشخصية معنوية وإرادة ذاتية وفق المعاهدة المنشئة لكل منها، ولكن بصورة مستقلة أو شبه مستقلة عن الجامعة كمنظمة أمّ.
والملاحظ أن جامعة الدول العربية ذاتها لم تكن بعيدة عن هذه المؤسسات القانونية الجديدة؛ فهي إما أسهمت إيجابياً في إنشائها؛ وإما شجعت على إقامتها؛ وإما أقرّت بوجودها.
فالجامعة العربية أسهمت إيجابياً في إنشاء الاتحاد البريدي العربي في شكله الأول عام 1946 والاتحاد العربي للمواصلات السلكية واللاسلكية عام 1953 والمنظمة العربية للدفاع الاجتماعي ضد الجريمة عام 1960 والمنظمة العربية للعلوم الإدارية عام 1961. وشجعت الجامعة على إقامة المنظمة العربية للتربية والثقافة والعلوم عام 1964 والمنظمة العربية للعمل عام 1965 واتحاد إذاعات الدول العربية عام 1955 و1965، كما أن الجامعة أقرّت مبادرة وزراء الصحة والزراعة العرب بإنشاء المنظمة العربية للصحة عام 1970 والمنظمة العربية للتنمية الزراعية عام 1970 وغيرها.
وهكذا شهد الوطن العربي ظاهرة الوظيفية[ر] Functionalism التي تقوم عليها الوكالات المتخصصة، كما هي معروفة في نظام الأمم المتحدة[ر]. وواضح أن لظاهرة الوكالات المتخصصة العربية دوافعها ومحاسنها وأخطارها. أما دوافعها فتتجلى في تأكيد عدم كفاية جامعة الدول العربية منظمة ذات أهداف عامة وشاملة وذات لون سياسي غالب في التصدي لمشكلات التخلف العربي ومعالجتها بما يستحق من عناية واهتمام. ومحاسنها تكمن في أنها بفضل تخصصها الدقيق وبعدها -إلى حدّ ما- عن التيارات السياسية التي تعصف بهيئات الجامعة ونشاطاتها، قادرة من حيث المبدأ على القيام بمسؤولياتها الفنية بكفاية وفعالية أكبر. أما أخطارها فتتمثل في عدم وجود أداة للضبط والربط المحكم بين نشاطاتها من جهة وبين نشاطاتها ونشاطات الجامعة العربية من جهة أخرى، مما يفتح الباب واسعاً أمام احتمال الازدواجية في العمل أو ضياع المسؤوليات، وهي ذات أخطار نظرية الوظيفية في التنظيم الدولي العالمي – مضاعفة هنا – لعدم وجود اتفاقات تعاون وتنسيق تربط الجامعة العربية بكل هذه الوكالات المتخصصة، خلافاً لما هي الحال في العلاقة بين الأمم المتحدة و وكالاتها، وهذا ما حمل مجلس جامعة الدول العربية على التصدي لموضوع التعاون والتنسيق بين المنظمات العربية الأمّ والمنظمات المتخصصة منذ أوائل السبعينيات.
المنظمات العربية المتخصصة منذ ظهورها حتى عام 1988:
1ـ اتحاد إذاعات الدول العربية[ر].
2ـ الصندوق العربي للإنماء الاقتصادي والاجتماعي[ر].
3ـ منظمة الأقطار العربية المصدرة للبترول «أوابك» (خارج نطاق الجامعة)[ر].
4ـ الاتحاد البريدي العربي[ر].
5ـ المنظمة العربية للتربية والثقافة والعلوم[ر].
6ـ المركز العربي لدراسات المناطق الجافة والأراضي القاحلة[ر].
7ـ المنظمة العربية للدفاع الاجتماعي ضد الجريمة.
8ـ المنظمة العربية للتنمية الزراعية[ر].
9ـ المنظمة العربية للتنمية الصناعية[ر].
10ـ المؤسسة العربية لضمان الاستثمار[ر].
11ـ مجلس الطيران المدني للدول العربية.
12ـ المنظمة العربية للتنمية الإدارية[ر].
13ـ منظمة العمل العربية[ر].
14ـ المؤسسة العربية للاتصالات الفضائية (عربسات)[ر].
15ـ المصرف العربي للتنمية الاقتصادية في إفريقيا[ر].
16ـ المنظمة العربية للمواصفات والمقاييس.
17ـ الاتحاد العربي للمواصلات السلكية واللاسلكية[ر].
18ـ المنظمة العربية للثروة المعدنية[ر].
19ـ الأكاديمية العربية للنقل البحري[ر].
20ـ صندوق النقد العربي[ر].
21ـ الهيئة العربية للطاقة الذرية[ر].
22ـ مجلس الوحدة الاقتصادية العربية[ر]. وقد انبثقت عنه السوق العربية المشتركة وعدد من الشركات العربية المشتركة[ر] والاتحادات النوعية المتوزعة في الأقطار العربية الأعضاء.
يضاف إلى كل ماتقدم مجالس وزارية عربية[ر] متخصصة، بعضها مستقل تماماً عن جامعة الدول العربية[ر] وبعضها تؤمن له الجامعة مهمة أمانة السر، وفئة ثالثة تشكّل الجسم التشريعي للمنظمات المتخصصة القائمة دون بيان العلاقة الواقعة بين المجالس والجامعة أو حتى بينها وبين المنظمات المتخصصة المقاربة لها.
علاقة المنظمات العربية المتخصصة بجامعة الدول العربية وترشيد أعمالها ووضعها الحاليّ
بدراسة الوثائق المنشئة للمنظمات العربية المتخصصة لجهة العلاقة بين هذه وبين المنظمة الأمّ (جامعة الدول العربية)، يمكن التوصل إلى النتائج الآتية:
ـ لم يكن هناك تكييف دستوري واحد يمكن تعميمه على الصلة بين جامعة الدول العربية وجميع الوكالات المتخصصة القائمة في نطاقها؛ ففي بعض الحالات انحصر دور الجامعة في رعاية قيام المنظمة واستكمال عناصر وجودها، ثم تجمدت الصلة نظرياً، فلم يعد للجامعة دور؛ اللهم إلا عند انقضاء المنظمة حيث تودع لديها شهادة الوفاة. وفي بعض الحالات عَظُم دور الجامعة حتى وصل إلى حدّ الرقابة المباشرة على أعمال المنظمة وتوجيهها؛ لكن تلك كانت مجرد استثناءات، أما القاعدة في غالبية الحالات فهي قيام الجامعة بممارسة إشراف ورقابة غير مباشرين تتمثل في الاطلاع على أعمال المنظمة (من خلال تقريرها السنوي) أو توجيهها من بعيد بوساطة المصادقة على موازنتها أو الإسهام فيها أو تعديل ميثاقها الأساسي. وهذه القاعدة تعني أن المنظمات المتخصصة هي في التحليل النهائي وكالات متخصصة تدور في فلك نظام الجامعة العربية الذي جعل منها منظمة أمّاً تشرف على نشاطات وكالاتها من بعيد أو قريب حسب طبيعة عمل هذه الوكالة، إنها كالأمّ ترعى أبناءها كلاً حسب مزاجه وطبيعته.
ـ على أن الصلة التي قامت بين الجامعة وعدد من المنظمات احتاجت إلى إعادة نظر، سواء لتدعيمها أم لتخفيف وطأتها؛ ففي حالة الاتحاد البريدي العربي أو اتفاقية الصندوق العربي للإنماء الاقتصادي والاجتماعي كان لا بد من تدعيم رقابة الجامعة، وعلى العكس ففي حالة المنظمة العربية للدفاع الاجتماعي ضد الجريمة كان لا بد من تخفيفها؛ لأن وضع المنظمة جعلها أقرب إلى التبعية الجامعة منها إلى التعاون المتكافئ أو شبه المتكافئ بينهما.
ـ من الملحوظ أن رقابة الجامعة العربية على المنظمات المتخصصة ازداد بصورة مطردة مع زيادة عدد هذه المنظمات، فالأحدث فيها أقرب إلى الجامعة نسبياً من الأقدم. ولعل لذلك سبباً أساسياً يتجلى في بروز ظاهرة المنظمة الوظيفية إلى جانب المنظمة ذات الأهداف العامة جنباً إلى جنب؛ وضرورة إيجاد صلة دستورية معيّنة بينها.
ـ إن الصلة القائمة بين الجامعة وأغلبية المنظمات المتخصصة؛ والتي تتجلى بتعاون مشترك في الناحية الوظيفية وإشراف غير مباشر في الناحية الدستورية غير واضحة تماماً. كل هذا جعل من الضروري إيجاد نوع من الصلة الدستورية بين الجامعة والمنظمات المتخصصة تحدد لكل ما له وما عليه، وهذا ماحمل مجلس جامعة الدول العربية على التصدي لموضوع التعاون والتنسيق بين المنظمة العربية الأمّ وبين المنظمات المتخصصة منذ أوائل السبعينيّات. وقد مرّت مساعي الجامعة هذه بمراحل؛ ففي المرحلة الأولى أعدّ خبراء الإدارة القانونية للجامعة دراسة مستفيضة حول أوجه التعاون والتنسيق بين الجامعة ووكالاتها المتخصصة على النحو المتبع في نظام الأمم المتحدة. وانطلاقاً من هذه الدراسة أقرّت لجنة مشكلة من مسؤولي الجامعة والوكالات؛ المتخصصة القائمة مشروع اتفاق نموذجي يتلافى الثغرات في العلاقة بين الجامعة والوكالات وهذه الوكالات ذاتها وبينها وبين نظائرها في النظام الاقتصادي العربي المتمثل في المجلس الاقتصادي العربي؛ شريطة تعديل وضعه الدستوري وتسليحه بالاختصاصات اللازمة لتوفير اشرافه على عملية التعاون والتنسيق.
غير أن موضوع التعاون والتنسيق بين الجامعة ووكالاتها المتخصصة عرض من جديد على مجلس الجامعة في أيلول/سبتمبر من عام 1972، فاتخذ قراراً يقضي بإشراف مجلس الجامعة على المنظمات العربية من الناحية الفنية والمالية، وأن تقدم كل منظمة تقارير دورية عن نشاطها إلى المجلس تتضمن ما قامت به من إنجازات في مجال التعاون، وأن للأمين العام أن يطلب في أي وقت تقارير أو بيانات عن المنظمات، كما نص القرار على تأليف لجنة لتقويم أعمال هذه المنظمات ومراجعة أوضاعها من جميع الوجوه واقتراح ما تراه مناسباً من الوسائل التي تحقق أغراض الميثاق؛ وعرض مقترحاتها على مجلس الجامعة. وواضح من هذا القرار أن اتجاه الجامعة العربية في عهد أمينها المرحوم محمود رياض اتجه لممارسة رقابة مباشرة على الوكالات المتخصصة، لكن هذا الاتجاه لم يلق صدى طيباً لدى هذه الوكالات، كما لم يكن الأسلوب الأفضل لتحقيق التعاون العربي المنظم. كذلك عرض الموضوع على المجلس الاقتصادي فاتخذ في 10 كانون الأول/ديسمبر 1972 قراراً تضمن أحكاماً تجعل من الجامعة رقيباً عتيداً على المنظمات سواء في التخطيط أم التنفيذ، وهذا ما جعله مرفوضاً من المنظمات المتخصصة التي عبّرت عن مواقفها بطرائق شتى تراوحت بين الإهمال لتوجيهات المجلس الاقتصادي (كما كان يعرف آنذاك) أو رفض التعاون في لجنة التنسيق التي شكّلتها الأمانة العامة.
وكان أن تصدى مجلس الجامعة من جديد للموضوع، وأنشأ لجنة خبراء كلّفها دراسة واقع المنظمات العربية المتخصصة وسبل التعاون بينها وبين المنظمة الأمّ.
ووضعت هذه اللجنة تقريراً وافياً بموجب قرار مجلس الجامعة رقم 3552 تاريخ 29/3/1977، وتضمن تعديل المادة /8/ من اتفاقية الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي، بحيث أصبح المجلس الاقتصادي العربي مجلساً اقتصادياً واجتماعياً يكون من مهامه الموافقة على قيام منظمات متخصصة عربية جديدة والإشراف على حسن قيام المنظمات القائمة بمهامها. كما تضمن تصوراً للضبط والربط بين الجامعة ووكالاتها المتخصصة، ورأى فيه أربابه أنه يحقق أفضل النتائج بأقل النفقات دون هدر وازدواجية أو تهاتر في المسؤولية. لكن مصير التقرير في الواقع كان كمصير ما سبقه، ففيما عدا التعديل الذي تم على صلاحيات المجلس الاقتصادي (والاجتماعي) بقيت الأوضاع على حالها. ومما زاد الأمر سوءاً:
– التزايد المستمر في نشوء المنظمات.
– الأعباء المالية المتزايدة للمنظمات العربية المتخصصة؛ وهو أمر بدأت الدول الأعضاء تجاهر به، وتعبّر عن موقفها بوقف سداد التزاماتها المالية كلاًّ أو بعضاً. وهذا بدوره أوقع المنظمات المتخصصة في إرباكات مالية أدت ببعضها إلى ما يشبه الإفلاس في حين أفلست منظمات أخرى، فانصرفت عن أغراضها الأصلية للاقتراض من أجل سداد رواتب ما تبقى من موظفيها (الإداريين).
– التداخل والازدواج في أنشطة المنظمات بصورة متفاقمة.
– نظرة الدول العربية إلى المنظمات المتخصصة، فقد تحولت هذه الدول من مؤسس للمنظمات إلى ناقد؛ ومنسحب، وهذا ما دعا قمة عمان في شهر تشرين الثاني/نوفمبر 1987 لاتخاذ قرار بإيقاف الانسحابات حتى تدرس أوضاع هذه المنظمات من جديد؛ لئلا يفلس ما لم يفلس منها، أو يكاد.
– الضمور النسبي للقدرات المالية العربية نتيجة الاستنزاف الذي سببته حرب الخليج الأولى (بين العراق وإيران) من جهة وفي أسعار النفط من جهة أخرى. وكل هذا حمل الدول القادرة على الدفع على انتهاج سياسة شدّ الأحزمة مالياً، ومن ثم شحذ التنبه لدى المسؤولين فيها على ضرورة سلوك المزيد من التشدد في ترشيد الإنفاق خارجياً؛ والذي يدخل في نطاق تسديد مساهماتها في تمويل المنظمات المتخصصة ودفعها إلى التناسب بين توظيفاتها في هذه المنظمات والمردود المجنيّ من هذه التوظيفات.
هذا كله حمل المجلس الاقتصادي والاجتماعي العربي عام 1986 إلى اتخاذ سلسلة من القرارات؛ منها تشكيل فريق خبراء على مستوى رفيع. وقد كلف الفريق تقويم جميع المنظمات التي تقوم حكومات الدول العربية بدعم ميزانياتها؛ (عدا الصناديق والمؤسسات المالية)، واتفق أن ينجز الفريق عمله على مرحلتين:
يركز في المرحلة الأولى على مراجعة أوضاع المنظمات وتحليلها بغرض توضيح الرؤية حول نشوء هذه المنظمات وأهدافها وأدوارها وقدراتها على العمل، ويقترح في المرحلة الثانية إعادة هيكلة هذه المنظمات بغرض تحسين الكفاية وزيادة فاعلية الأداء وتقليل الجهد والتكلفة على الدول الأعضاء وإزالة الازدواجية والتضارب والتخفيف من عدد الاجتماعات مع الحفاظ على أهمية أدوار المنظمات الفاعلة والمنطلقات القومية لإنشائها وتأكيدها؛ على أن يتقدم الفريق بتقريره عن المرحلة الأولى إلى الدورة القادمة للمجلس الاقتصادي والاجتماعي في الرياض في شباط/فبراير 1987 وأن يستكمل تقريره عن المرحلة الثانية قبل انعقاد دور المجلس في أيلول/سبتمبر 1987.
وبموجب توجيه اللجنة الوزارية الثمانية التي كلفها المجلس رعاية أعمال فريق العمل هذا الصادر بتاريخ 14/2/1987؛ أضيف إلى مهمات الفريق دراسة كل من المجالس الوزارية والاتحادات النوعية، ومددت فترة عمل الفريق إلى شباط /فبراير 1988 على أن يقدم تقريراً مبدئياً عن تطور أعماله في دورة أيلول /سبتمبر) 1987، وفعلاً قام الفريق بما أسند إليه من مهمات، وقدم تقريرين:
أولهما تفصيلي وصفي عن المنظمات التي درسها، وقد عرض على المجلس الاقتصادي والاجتماعي في أيلول/سبتمبر 1987، فأقرّه.
والثاني تقرير نهائي، عرض على المجلس الاقتصادي والاجتماعي، فأقرّ التوصيات التي قدمها الخبراء في جوهرها، وذلك في دورة عمان بين 5 -6/7/1988، وفيما يأتي أهم ما اعتمده المجلس الاقتصادي والاجتماعي بصدد المنظمات العربية المتخصصة والمجالس الوزارية، وقد أصبح نافذاً في الواقع بدءاً من تاريخه بموجب قرار المجلس 1056د غ ع – 5 و6/7/1988:
ـ عدّ استراتيجية العمل الاقتصادي العربي المشترك، التي وافق عليها مؤتمر القمة العربي الحادي عشر في عمان 1980 «وهي المركزية في التخطيط واللامركزية في التنفيذ» منطلقاً سليماً لإعادة صياغة أهداف المنظمات العربية المتخصصة بشكل محدد ودقيق؛ وبما يضع هذه الاستراتيجية العامة موضع التنفيذ، وبما يمكّن هذه المنظمات المتخصصة من أداء دورها الصحيح.
ـ الانطلاق من احترام مبدأ الوظيفية وضرورة ترشيد الهياكل المركزية واللا مركزية في بنية المنظمات العربية المتخصصة وذلك بـ:
1ـ الإبقاء على المنظمات التالية؛ بعد إعادة النظر في أهدافها لجهة الحصر والتحديد والتدقيق:
أ ـ المنظمة العربية للتربية والثقافة والعلوم.
ب ـ منظمة العمل العربية.
ج ـ المنظمة العربية للتنمية الإدارية.
2ـ إعادة هيكلة وتسمية المنظمة العربية للتنمية الصناعية والتعدين؛ لتضم في مهامها وظائف كل من:
أـ المنظمة العربية للتنمية الصناعية.
ب ـ المنظمة العربية للثروة المعدنية.
ج ـ المنظمة العربية للمواصفات والمقاييس.
3ـ قطاع الزراعة: ويتولى مجلس وزراء الزراعة العرب مهمة الإشراف على إدارة المنظمة العربية للتنمية الزراعية والمركز العربي لدراسات المناطق الجافة والأراضي القاحلة والتنسيق بين نشاطاتها. وهكذا حوفظ على المنظمتين معاً وبإشراف مجلس وزاري واحد مع أن الإبقاء عليهما لم يكن لأسباب وظيفية دقيقة بل لمجاملة دولتي المقرّ.
4ـ قطاع النقل والمواصلات: ناقش المجلس بديلين:
1ـ إقامة المنظمة العربية للنقل والمواصلات (بحيث تضم وظائفها مهام كل من مجلس الطيران المدني للدول العربية والاتحاد البريدي العربي والاتحاد العربي للمواصلات السلكية واللاسلكية والأكاديمية العربية للنقل البحري؛ إضافة إلى ما قد يتمخض عنه العمل العربي المشترك مستقبلاً في المجالات الأخرى للنقل والاتصالات).
2ـ أو إقامة جهاز فني في الأمانة العامة لجامعة الدول العربية أو تطويره تحت إشراف وزراء النقل والمواصلات للقيام بمهمات المنظمة المقترح إنشاؤها سابقاً مع مراعاة الموضع الخاص للأكاديمية العربية للنقل البحري، وقد وقع الاختيار على البديل الثاني مع إبقاء الأكاديمية العربية وحدها باسم جديد؛ هو الأكاديمية العربية للعلوم والتكنولوجيا والنقل البحري.
5 ـ قطاع الإعلام: قرر المجلس الإبقاء على اتحاد إذاعات الدول العربية.
6 ـ أنيط بمجلس وزراء الداخلية العرب مهمة المنظمة العربية للدفاع الاجتماعي ضد الجريمة التي رسخ إلغاؤها.
7 ـ إلغاء المنظمة العربية للسياحة وإعادة العمل بالصيغة السابقة للاتحاد النوعي للسياحة، ومازال التعاون العربي في مجال السياحة محل نظر حتى عام 2004.
8 ـ وقد تقرر وضع استراتيجية خاصة لكل منظمة تعمل على هديها (منطلقات، وأولويات، وبرامج، وآليات) تكون منبثقة عن استراتيجية العمل العربي المشترك، ويتم اعتمادها من قبل المجلس الاقتصادي والاجتماعي، كما تقرر اعتماد خطط المنظمات وبرامجها وموازناتها في وقت واحد من قبل المجلس الاقتصادي والاجتماعي، بعد قيام لجنة التنسيق بدورها في تحقيق وحدة الرؤية وحسن التنسيق بين تلك الخطط والبرامج. وثمة توصيات أخرى عديدة تتعلق بالأنظمة المحاسبية والمالية والإدارية قصد منها توحيد هياكل المنظمات العربية المتخصصة أو التقريب بينها قدر الإمكان.
وقد وضعت معظم هذه التوصيات الإدارية موضع التنفيذ، وتقوم لجنة التنسيق في ثوبها الجديد بمهامها الموكولة إليها.
وعلى هذا فإن المنظمات الآتية هي التي تقوم اليوم جنباً إلى جنب مع المنظمة الأمّ (جامعة الدول العربية).
1- اتحاد إذاعات الدول العربية
2- الصندوق العربي للإنماء الاقتصادي والاجتماعي
3- منظمة الأقطار العربية المصدرة للبترول
4- المنظمة العربية للتربية والثقافة والعلوم
5- المركز العربي لدراسات المناطق الجافة والأراضي القاحلة
6- المنظمة العربية للتنمية الزراعية
7- المنظمة العربية للتنمية الصناعية والتعدين
8- المؤسسة العربية لضمان الاستثمار
9- المنظمة العربية للتنمية الإدارية
10- منظمة العمل العربية
11- المؤسسة العربية للاتصالات الفضائية (عربسات)
12- المصرف العربي للتنمية الاقتصادية في إفريقيا
13- الأكاديمية العربية للعلوم والتكنولوجيا والنقل البحري، ولها فرع في مدينة اللاذقية
14- صندوق النقد العربي
15- مجلس الوحدة الاقتصادية
16- الهيئة العربية للطاقة الذرية
وفي شهر أيار/مايو من عام 2004 اتخذت القمة العربية مجموعة قرارات تناولت فيما تناولت مهام المجلس الاقتصادي والاجتماعي، وكذلك علاقته بالمنظمات المتخصصة. وقد تتبدى آثار هذه القرارات مستقبلاً، لكن العمل الوظيفي العربي مازال دون طموحات الشعب العربي التواق للتكامل الاقتصادي ـ الاجتماعي مدخلاً لوحدته.
اترك تعليقاً