مسطرة مقاضاة الدولة في التشريع المغربي

ما هي دعوى الإلغاء بسبب التجاوز في استعمال السلطة ؟

تعتبر دعوى الإلغاء وسيلة من وسائل الرقابة القضائية على مشروعية القرارات الإدارية، تكمن الغاية منها في حماية حقوق وحريات الإنسان.
وبالنسبة للموظف العمومي، يكون أحيانا معرضا لأن تلحق به أو بحياته الإدارية بعض الأضرار بسبب ما قد تصدره الإدارة في حقه من قرارات مشوبة بعدم المشروعية.
فحماية له، وصيانة لحقوقه وحرياته من مثل تلك القرارات، أنشأ المشرع تظلما لإخضاع مقررات الإدارة وأعمالها للرقابة القضائية.
وتتخذ الرقابة القضائية لأعمال الإدارة ومقرراتها صورتين :

صورة المشروعية :
وتعني مراقبة نشاط الإدارة وتصرفاتها من حيث مطابقتها القانون أم لا، وكلما تبين عدم المشروعية في عمل الإدارة إلا وحق التظلم منه والطعن فيه بالإلغاء بسبب التجاوز في استعمال السلطة.
صورة المسؤولية :
يقصد بها حق التعويض عن الأضرار الناجمة عن النشاط الإداري واللاحقة بالأفراد.
صورة المسؤولية :
شروط قبول دعوى الإلغاء :
يمكن للموظف المتضرر من قرار إداري مقاضاة إدارته أمام المحاكم الإدارية أو الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى حسب الأحوال، ولكن لا تقبل دعواه إلا بتوفر عدد من الشروط حددها القانون فيما يلي :
الشروط المتعلقة بالقرار المطعون فيه بالإلغاء.
الشروط المتعلقة برافع الدعوى.
الشروط المتعلقة بالآجال.
أن يكون مضرا بمصلحة من مصالح الطاعن.
أولا : الشروط المتعلقة بالقرار المطعون فيه بالإلغاء لا يمكن الطعن في القرارات التي مصدرها الإدارة إلا بتوافر شروط ثلاثة : أن يكون القرار إداريا.
أن يكون القرار نهائيا.
أن يكون مضرا بمصلحة من مصالح الطاعن.
أن يكون القرار المطعون فيه قرارا إداريا :
لكي يكون القرار قابلا للطعن بالإلغاء لابد أن يصدر فعلا عن سلطة إدارية، فالقرار الإداري هو عمل قانوني يصدر عن السلطة الإدارية بإداراتها المنفردة لإحداث أثر قانوني معين، ويتعين في الغالب أن تتوافر بعض الشروط في القرار الإداري، كأن يكون كتابيا ومؤرخا، وموقعا، لأن هذه العناصر تفيد، على التوالي، في حالة وقوع نزاع على التعرف على فحوى القرار وتاريخ إصداره، ومدى صلاحية الجهة المصدرة له.
وقد يحدث أحيانا أن يكون القرار إداريا، لكنه غير قابل للطعن بالإلغاء بالنظر إلى كونه غير صادر عن سلطة إدارية، وذلك كالقرارات الملكية وأعمال السيادة، وأعمال السلطتين التشريعية والقضائية، وتدخل في هذا النطاق الأعمال المادية الصادرة عن الإدارة التي لا يكون القصد منها تحقيق آثار قانونية معينة، ومثال هذا الصنف عزل موظف صدر في حقه حكم بالسجن لارتكابه جريمة مخلة بالشرف.
ولا تفوت الإشارة إلى أن قانون المحاكم الإدارية استبعد النزاعات المرتبطة بالعقود الخاصة بالإدارة، وترك اختصاص النظر فيها إلى المحاكم العادية.
أن يكون القرار نهائيا :
لا يجوز الطعن في القرار الإداري بالإلغاء إلا إذا اكتسب صفة نهائية، أي أصبح قابلا للتنفيذ دون أن توقفه سلطة إدارية أخرى يكون لها حق التعقيب عليه أو التصديق عليه ومثال ذلك، القرارات التأديبية الصادرة عن المجلس التأديبي فهي تعتبر مجرد مقترحات وليست قرارات نهائية لأنها تخضع إلى تصديق السلطة التي تملك حق التأديب، وبالتصديق عليها من طرف تلك السلطة تصبح قرارات إدارية نهائية يمكن أن تكون موضوعا للطعن بالإلغاء.
أن يكون مضرا بمصلحة من مصالح الطاعن : لا يكون القرار الإداري محل أي طعن بالإلغاء ما لم ينشأ عن إصداره تأثير في المركز القانوني للموظف المعني بالأمر.
أما القرارات التي لا ينشأ عنها أي تأثير في الوضع الإداري والقانوني للموظف، فلا تعتبر في مجال الطعن بالإلغاء.
ومثالها قرار الإدارة بإحالة أحد الموظفين إلى الكشف الطبي.

ثانيا : الشروط المتعلقة برافع الدعوى :
والسؤال هنا : متى يكون الموظف المتضرر من قرار إداري أهلا لممارسة دعوى الإلغاء ؟
القاعدة القانونية العامة هي أن التقاضي لا يصح إلا ممن له الصفة والأهلية والمصلحة لإثبات حقوقه (الفصل 1 من قانون المسطرة المدنية).
الأهلية : لا يجوز رفع دعوى بالإلغاء إلا إذا توافرت شروط الأهلية، وتخضع الأهلية المدنية للشخص لقانون الأحوال الشخصية المغربي، وتحدد في 20 سنة، على أن يكون خاليا من عوارض الأهلية، أي أن يكون متمتعا بقواه العقلية ولم يثبت سفهه.
المصلحة : وهي شرط لازم لقبول دعوى الإلغاء، فالقاعدة تقول : حيث لا مصلحة لا دعوى.
ومن أمثالها : أن لكل موظف تتوافر فيه شروط التعيين في وظيفة معينة مصلحة الطعن في قرار التعيين.
الصفة : إن رافع دعوى الإلغاء لا يكفي أن تتوافر فيه شرطا الأهلية والمصلحة في رفع هذه الدعوى فقط، وإنما يجب أن يجوز أيضا على الصفة، أي أن يدعي حقا أو مركزا قانونيا لنفسه، وإلا لم تقبل دعواه.
ولذا ترفض دعوى إلغاء قرار إداري من موظف ليس مقصودا به، ولو كانت لهذا الموظف مصلحة في إلغائه.
كما يمنع التقاضي باسم شخص الطاعن بدون وكالة منه.

ثالثا : الشروط المتعلقة بالآجال : ميعاد رفع الدعوى :
حدد المشرع مدة قانونية لرفع دعوى الإلغاء أمام المحاكم الإدارية أو المجلس الأعلى، يترتب عن عدم احترام حدودها لاكتساب القرار الإداري حصانة ضد الإلغاء وبالتالي سقوط حق الطاعن في الطعن..
وبناء على الفصل 360 من قانون المسطرة المدنية، والمادة 23 من قانون المحاكم الإدارية، فإن دعوى الإلغاء يمكنه رفعها أمام الجهة القضائية المختصة (الغرفة الإدارية أو المحكمة الإدارية) خلال ستين يوما من تاريخ نشر أو تبليغ القرار المطعون فيه، أو من تاريخ العلم اليقيني به كما سار على ذلك الاجتهاد القضائي.

النشر :
عموما يتم نشر القوانين بمختلف درجاتها في الجريدة الرسمية حيث تصبح سارية المفعول بمجرد نشرها، وفي غياب وجود نص عام يحدد كيفيات النشر ووسائله، يمكن أن يتم النشر بأية وسيلة من وسائل الإعلام المرئية أو السمعية أو المكتوبة أو غيرها مما يصح أن تصل به القرارات إلى علم الأفراد.
ولابد من الإشارة إلى أن الاستعانة بهذه الوسائل في النشر لا يكون صحيحا إلا حيث لا يرد نص يوجب النشر في الجريدة الرسمية.

ولا يحتج بالنشر إلا بالنسبة للقرارات التنظيمية، وقد قضت الغرفة الإدارية بأنه إذا كان القرار الإداري يعني عددا محدودا من الأفراد تعرف هويتهم فإن النشر لا يصلح للاحتجاج عليه ولابد من التبليغ.
التبليغ : إذا كان الأمر يتعلق بقرارات فردية فإن ميعاد الطعن فيها يبدأ من تاريخ تبليغها إلى من يهمه الأمر.
ولا يعتبر التبليغ بالبريد المضمون صحيحا إلا إذا كان مصحوبا بشهادة الإشعار، بالتسليم موقعا عليها من طرف المرسل إليه، وإلا اعتبر بالتبليغ لاغيا.

العلم اليقيني : يبدأ سريان ميعاد الطعن بالإلغاء من تاريخ العلم اليقيني الذي يحصل في الحالة التي يكون فيها الموظف المعني بالأمر عالما بفحوى القرار المطلوب إلغاؤه، وتاريخ صدوره، وتعليله، فمثل هذا العلم اليقيني يقع على عاتق الإدارة.
وقف الميعاد في حالة طلب المساعدة القضائية : يتوقف ميعاد رفع دعوى الإلغاء عن السريان بسبب طلب المساعدة القضائية، على أن يستأنف من جديد بعد توصل المعني بالأمر بالجواب على طلبه الذي يكون قد أودعه لدى كتابة الضبط بالمجلس الأعلى أو بالمحكمة الإدارية.
قطع الميعاد في حالة التظلم الإداري : يجوز للطاعن أن يوجه إلى الإدارة تظلما تمهيديا لإعطائها الفرصة للتراجع عن قرارها، ويعرف هذا النوع من الطعن بالتظلم الإداري، وقد يأتي على صورتين : إما طعن استعطافي إن وجه إلى مصدر القرار، أو طعن رئاسي إن وجه إلى رئيس مصدر القرار.
ويؤدي تقديم التظلم الإداري إلى قطع الميعاد المحدد لرفع دعوى الإلغاء، وبالتالي إسقاط المدة التي مضت من حساب ميعاد رفع الدعوى على أن يشرع في حساب ميعاد جديد كامل يبدأ من تاريخ توصل المعني بالأمر بقرار رفض التظلم الإداري صراحة أو ضمنا.

رابعاءشروط عدم وجود دعوى موازية :
يأخذ المشرع المغربي بفكرة الدعوى الموازية في الفصل 360 من قانون المسطرة المدنية الذي ينص على أنه “لا يقبل طلب إلغاء الموجه ضد المقررات الإدارية إذا كان في استطاعة من يعنيهم الأمر المطالبة بحقوقهم لدى المحاكم العادية.
واتجه القانون الجديد للمحاكم الإدارية في نفس المسار، حيث نص الفصل 23 منه على أنه “لا يقبل الطلب الهادف إلى إلغاء قرارات إدارية إذا كان في وسع المعنيين بالأمر أن يطالبوا بما يدعونه من حقوق بطريق الطعن العادي أمام القضاء الشامل.
فاستنادا إلى النصين السابقين، فإن دعوى الإلغاء لا تقبل إذا كان في إمكان الطاعن أن يرفع دعوى قضائية أمام المحاكم العادية يحقق من خلالها نفس المزايا التي يمكن أن يجنيها من دعوى الإلغاء.

أسباب الطعن بالإلغاء :
يكون القرار معيبا وقابلا للطعن بالإلغاء في خمس حالات أتى قانون المحاكم الإدارية رقم 90/41 على ذكرها في المادة 20 منه، وهي :
عيب عدم الاختصاص.
عيب الشكل.
عيب الانحراف في استعمال السلطة.
عيب السبب.
عيب مخالفة القانون.
عيب عدم الاختصاص :
عندما يصدر القرار الإداري عن سلطة غير مختصة، أي لم يخول لها القانون حق إصداره، نقول إن القرار مشوب بعيب عدم الاختصاص.
ويرتبط عيب عدم الاختصاص بالنظام العام، ومعنى ذلك أن قاضي الإلغاء يستطيع من تلقاء نفسه أن يتدخل لإثارة هذا العيب في أية مرحلة تكون عليها الدعوى ولو لم يثره رافع الدعوى كسب للإلغاء، كما ليس من حق الإدارة أن تخالف قواعد الاختصاص فتتنازل عنها لجهة أجنبية أو تلجأ لإصدار قرار إداري لا تملك سلطة إصداره.

عيب الشكل والإجراأت :
يتعين على الإدارة أن تراعي عند إصدار كل قرار إداري الأشكال والإجراأت التي حددها القانون في هذا المجال.
والقاعدة العامة هي أن كل مخالفة من جانب الإدارة لقواعد الشكل والإجراأت يترتب عليها تعرض القرار المطعون فيه للإلغاء، ولكن لا يجب الأخذ بهذه القاعدة على إطلاقها، إذ لابد من التفرقة بين الشكليات الجوهرية والشكليات الثانوية، فالأولى فقط هي التي يترتب الإلغاء على مخالفتها.
وهناك أحكام لإدارات عدة أصدرتها الغرفة الإدارية بالمغرب متعلقة بمخالفة صلح للشكليات التي يفرضها القانون منها : حالة توقيع عقوبة أشد من التي اقترحتها اللجنة المتساوية الأعضاء دون أخذ موافقة الوزير الأول.
وحالة عدم استشارة المجلس التأديبي في اتخاذ العقوبة.
وحالة عدم تمكين الموظف المقدم لمحاكمة تأديبية من الدفاع عن نفسه.

عيب مخالفة القانون :
يتعلق هذا العيب بمحل أو موضوع القرار، لذلك يعرف “بعيب المحل” ويقصد به عدم احترام القواعد القانونية بشكل عام، كأن يخالف محل القرار القواعد الدستورية أو القواعد التشريعية والتنظيمية.
ومن حالاته ما يلي :
حالة خروج الإدارة على حكم قررته قاعدة قانونية : ومثالها :
إصدار الإدارة قرار يسري بأثر رجعي على أحد الموظفين، في حين أن القرارات الإدارية لا يمكن سريانها بأثر رجعي.
حالة الخطأ القانوني في تفسير أو تطبيق القاعدة القانونية : ومثالها :
إصدار الإدارة قرارا بإعفاء موظف بناء على مقترح للمجلس التأديبي رغم أنه لم يكن مشكلا بصفة قانونية، حيث لم يراع مبدأ التساوي والتكافؤ بين أعضائه.

عيب الانحراف في استعمال السلطة :
المفروض دائما أن تكون الغاية من اتخاذ قرار إداري هو خدمة المصلحة العامة لكن متى اتخذ القرار لأغراض لا تمت بصلة إلى ذلك اعتبر مشوبا بعيب الانحراف في استعمال السلطة.
وغالبا ما تكون القرارات الإدارية المتسمة بهذا العيب صحيحة في الظاهر وسليمة في عناصرها الأخرى، بحيث يصعب حتى على القاضي نفسه استجلاء ما وراءها من خلفيات سيئة. ومن أمثلة هذه الحالة، أن تقوم الإدارة باتخاذ قرار بنقل أحد الموظفين لأجل مصلحة عامة، ثم تبين أن هذا القرار يستهدف تعيين موظف آخر في المنصب الذي أصبح شاغرا له علاقة قرابة بالمسؤول الإداري الذي اتخذ قرار النقل.

عيب السبب :
يجب أن ينبني كل قرار على سبب قانوني أو واقعي يبرر إصداره، فلا تتدخل الإدارة إلا إذا قامت حالة واقعية أو قانونية تسوغ تدخلها، وإلا كان تصرفها متسما بعدم المشروعية وقابلا للإلغاء.

أء قيام حالة واقعية :
إن عدم قيام حالة واقعية يستند إليها القرار الإداري، يجعل هذا الأخير معيبا في سببه، ومثال ذلك أن تصدر الإدارة قرارا بإحالة أحد موظفيها إلى التقاعد بناء على طلبه، ثم يتبين أنه لم يتقدم بهذا الطلب.

بء قيام حالة قانونية :
يمكن أن تكون الحالة الواقعية قائمة وصحيحة وثابتة وقت إصدار القرار، ولكن العيب يكمن في الوصف القانوني للواقعة فتضفي عليها وصفا قانونيا لا ينطبق عليها ثم تؤسس قرارا بناء على ما وقعت فيه من خطأ في ذلك الوصف القانوني، مما يجعل قرارها معيبا من حيث السبب.
ومثالها :
أن تصدر الإدارة قرارا إداريا بقبول استقالة موظف عمومي فرضت عليه بالإكراه، فالإكراه في هذه الحالة سيؤثر على الوصف القانوني للواقعة باعتبار أن واقعة الاستقالة يشترط فيها الرضا.
التقاضي أمام المحاكم الإدارية :
يمكن للموظف أن يرفع دعوى الإلغاء أمام الغرفة الإدارية أو المحاكم الإدارية للمطالبة بإلغاء قرار إداري تتوفر فيه أحد الأسباب التي تثبت عدم مشروعيته كما ورد ذكرها فيما سبق.
وقد أقيمت حاليا، وكمرحلة أولى قبل تعميم القضاء الإداري، سبع محاكم إدارية موزعة على الجهات التالية : الرباط، الدار البيضاء، مراكش، أكادير، فاس، مكناس، وجدة.

أولا : اختصاص المحاكم الإدارية :

الاختصاص النوعي :
تنص المادة 8 من قانون المحاكم الإدارية على أن الاختصاص النوعي لهذه المحاكم هو البت في المنازعات الإدارية المتعلقة بما يلي :
قرارات السلطات الإدارية بسبب تجاوز السلطة.
العقود الإدارية.
التعويض عن الأضرار الناجمة عن أفعال وأعمال الدولة والمؤسسات التابعة لها.
قضايا المعاشات ومنح الوفاة.
نزع الملكية لأجل المنفعة العامة.
قضايا الانتخابات.
الضرائب والديون المستحقة للخزينة العامة.
الوضعية الفردية للموظفين والأعوان.
فحص شرعية القرارات الإدارية.
وتنظر المحاكم الإدارية في المنازعات المذكورة كمحكمة من الدرجة الأولى، وتمثل الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى الدرجة الثانية في التقاضي، إضافة إلى البت ابتدائيا في طلبات إلغاء المقررات التنظيمية والفردية الصادرة عن الوزير الأول، وكذا القرارات الصادرة عن السلطات الإدارية والتي يخرج مجال تطبيقها عن الاختصاص المكاني لمحكمة إدارية واحدة.