جنود حفظ السلام وإشكالية الحماية/ المسئولية بقلم د. مروة نظير

ربما كان عدم اشتمال ميثاق الأمم المتحدة على نصوص صريحة بشأن حفظ السلام سببا في إثارة الكثير من الجدل بشأن ممارسات حفظة السلام خلال العمليات المختلفة، خاصة مع بروز بعض الحالات التي ندت عن بعض الجنود العاملين في عمليات لحفظ السلام بعض الانتهاكات في حق بعض الفئات المفترض أن تكون مشمولة برعايتهم. إذ أثارت تلك الممارسات عددا من الإشكاليات القانونية من قبيل محاسبة القوات والأفراد العاملين في حفظ السلام عما قد يبدر منهم من انتهاكات وما يرتبط بذلك من جدل حول مدى ما يتمتعون به من حصانة وحدود تطبيق قواعد المسئولية عليهم.. وغيرها.

وربما يرجع ذلك في جانب منه إلى حقيقة عدم وجود نص في ميثاق الأمم المتحدة بشأن نظام عمليات حفظ السلام، الأمر الذي ترك المجال مفتوحا أمام الاجتهاد فيما يتعلق بالجوانب القانونية من قبيل القوانين واجبة التطبيق، وحدود تمتع الجنود العاملين في عمليات حفظ السلام بالحصانة في القيام بالأعمال الموكولة إليهم، مسئولية الدول المساهمة بقوات عن أفعال الجنود المنتمين إليها… إلخ، وتجدر الإشارة في هذا السياق إلى أن ظهور هذه الإشكاليات إنما يرتبط بالتطور في مفهوم حفظ/ دعم وما يستتبعه ذلك من بروز إشكاليات جديدة نابعة من الممارسات الجديدة والتغير في المبادئ الحاكمة أو المؤطرة للمفهوم، الأمر الذي يعني وجود فراغ قانوني فيما يتعلق ببعض القضايا أو التفصيلات القانونية ذات الصلة.

ولعل أبرز الإشكاليات في هذا الصدد قد جاءت في أعقاب انتهاء الحرب الباردة وما استتبعها من تغير في دور الأمم المتحدة، والتوسع في عمليات حفظ السلام التي تقوم بها والتوجه نحو تكليف هذه العمليات بمهام مختلفة تتجاوز نطاق العمليات التقليدية وتتيح استخدام القوة العسكرية لتحقيق بعض الأهداف.

أبعاد إشكالية الحماية/ المسئولية:

تعد تلك الإشكالية من أكثر المسائل المثيرة للجدل والتي كانت محلا لشد وجذب كبيرين بين المعنيين بشئون التنظيم الدولي وفقهاء القانون الدولي، لاسيما مع تكرر حالات انتهاك بعض حفظة السلام للأطر القانونية التي من المفترض أن تحكم عملهم.
ويقصد بتلك الجدلية بشكل أساسي إمكانية تحقيق الموازنة بين إحاطة أفراد الأمم المتحدة العاملين في عمليات حفظ السلام (لاسيما القوات العسكرية) بالحماية اللازمة من ناحية، وتحملهم المسئولية القانونية والجنائية عما قد يبدر من انتهاكات للأنظمة القانونية المختلفة لاسيما القوانين الوطنية للدولة المضيفة من ناحية أخرى.

وقد بدأت هذه الإشكالية تفرض نفسها، بعد انتهاء الحرب الباردة وما ارتبط بذلك من حدوث تغير كبير في طبيعة النزاعات التي تنتشر فيها قوات حفظ السلام الدولية التابعة للأمم المتحدة، إذ شهدت تلك الفترة تعرض جنود الأمم المتحدة لعدة صور من الاعتداءات التي تعد انتهاكا لما يتمتعون به من حصانات وامتيازات، كما شهدت في الوقت ذاته قيام هؤلاء الجنود باعتداءات وتعديات غير لائقة وغير قانونية، وتعد بعثة الأمم المتحدة في الصومال في مطلع تسعينيات القرن العشرين نقطة تحول مهمة في هذا السياق.

ففي أعقاب هذه الأحداث مباشرة وتحديدا في عام 1994 اعتمدت الجمعية العامة للأمم المتحدة اتفاقية بشأن “سلامة موظفي الأمم المتحدة والعاملين المرتبطين بها”، وطالبت الحكومات المصدقة عليها باتخاذ جميع التدابير الملائمة لكفالة سلامة وأمن موظفي الأمم المتحدة والعاملين المرتبطين بها. ويشمل العاملون في الأمم المتحدة القوات العسكرية أو قوات الشرطة أو القوات المدنية لأي عملية من عمليات الأمم المتحدة يقوم بتوزيعها الأمين العام للأمم المتحدة، وتنص الاتفاقية على عدد من أشكال الحماية لكفالة أمن موظفي الأمم المتحدة والعاملين المرتبطين بها؛ ومثال ذلك في حالة اعتقال أو احتجاز موظفي الأمم المتحدة أو العاملين المرتبطين بها أثناء أدائهم لواجباتهم، كما لا يجوز إخضاعهم للاستجواب ويطلق سراحهم ويعادون دون إبطاء إلى الأمم المتحدة أو السلطات المناسبة الأخرى. كما تضمنت الاتفاقية في الوقت ذاته توقعات بشأن سلوك العاملين، إذ جاء نص مادتها السادسة كالتالي:

احترام القوانين والأنظمة

1. بدون الإخلال بالمزايا والحصانات التي قد يتمتعون بها أو بمتطلبات واجباتهم، على موظفي الأمم المتحدة والعاملين المرتبطين بها:
(أ) احترام قوانين وأنظمة الدولة المضيفة ودولة العبور،
(ب) الامتناع عن أي عمل أو نشاط لا يتفق مع الطابع الحيادي والدولي الذي تتسم بها واجباتهم.
2. يتخذ الأمين العام لأمم المتحدة جميع التدابير الملائمة لكفالة مراعاة هذه الالتزامات.
كما تجدر الإشارة إلى إن عام 2005 شهد قيام إدارة عمليات حفظ السلام بإصلاحات واسعة النطاق في هذا الصدد عقب الكشف عن استغلال وانتهاك جنسيين في عمليات حفظ السلام خلال العام السابق. إذ اعتمدت الجمعية العامة مجموعة واسعة النطاق من التوصيات اقترحها مستشار الأمين العام للاستغلال والانتهاك الجنسيين من قبل أفراد حفظ السلام. وبناء عليه أنشأت إدارة عمليات حفظ السلام وحدات للسلوك والانضباط في مقر الأمم المتحدة وفي أكبر ثماني عمليات لحفظ السلام، وأعدت سياسة واسعة النطاق لمساعدة الضحايا، وأطلقت استراتيجيات للاتصال والتوعية الجماهيرية، وصممت ونفذت تدريبا إلزاميا للأفراد في كل الفئات، وعززت من المساءلة للمدراء، وحسنت من الظروف المعيشية والرعاية لجنود حفظ السلام وأسهمت في تعديل الاتفاقات القانونية للفئات المختلفة من أفراد حفظ السلام بحيث تتضمن حظرا على الاستغلال والانتهاك الجنسيين. وتضمن ذلك تعديلات في مذكرة التفاهم بين الأمم المتحدة والبلدان المساهمة بالقوات. كما عين الأمين العام مجموعة من الخبراء القانونيين لدراسة سبل تعزيز المساءلة الجنائية لأفراد الأمم المتحدة الذين يرتكبون الجرائم فيما يخدمون في عمليات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة. وتعمل إدارة عمليات حفظ السلام أيضا مع الدول الأعضاء لضمان المتابعة الفعالة عندما يرحل مرتكبو الجرائم إلى أوطانهم.

كما قام نائب الأمين العام بزيارة بغض عمليات لحفظ السلام لتوصيل رسالة الأمين العام بعدم التسامح على الإطلاق تجاه سوء السلوك الجنسي. وفي الميدان يتم التحقيق في مزاعم الاستغلال والانتهاك الجنسيين، فضلا عن تجميع قاعدة بيانات شاملة لتعقب كل حالات سوء السلوك والإبلاغ عنها. وبين عامي 2004-2005 تم استكمال تحقيقات مع 291 من أفراد بعثات حفظ السلام، وأسفرت عن رفت 16 مدنيا وإعادة ترحيل 16 من أعضاء وحدات الشرطة فضلا عن 137 حالة ترحيل أو تناوب على أسس تأديبية للعسكريين بما في ذلك 6 من القادة. كما استخدمت بعض البعثات تدابير صارمة مثل مناطق لا يتوجب الذهاب إليها، وحظر التجول وسياسات تتطلب من القوات ارتداء الزي الرسمي سواء كانوا إبان نوباتهم أو في وقت الراحة. وقد أنشأت أيضا محاور وخطوط اتصال ساخنة لتلقي الشكاوى من الجماهير. ولتعزيز الرسالة بأن الخدمة في عمليات السلام التابعة للأمم المتحدة هي شرف وليس حق، فإن إدارة عمليات حفظ السلام قد أدرجت واجبات الرعاية لحفظة السلام وصورت فيلما حول السلوك يؤكد العلاقة الحاسمة والفريدة بين أفراد حفظ السلام وأفراد السكان في البلد المضيف. وتلتزم إدارة عمليات حفظ السلام باتخاذ تدابير وقائية وتأديبية. وتشمل نصوص “واجبات الرعاية من قبل حفظة السلام” ما يلي:

 إن لك الشرف أن تكون قد اخترت كي تخدم في عملية حفظ سلام تابعة للأمم المتحدة. هذا الشرف يضع على عاتقك مسؤوليات جسيمة تجاه السكان الذين أتيت لخدمتهم.
 وعندما تخدم في عملية حفظ السلام، فإنك تمثل الأمم المتحدة. والقبعة الزرقاء التي ترتديها يجب أن ترتديها بفخر وبوعي بمعناها تجاه العالم.
 والثقة التي أسبغت على الأمم المتحدة والولاية المخولة للأمم المتحدة من قبل المجتمع الدولي تتطلب منك أن تمارس أعلى معايير السلوك المهني سواء كنت أثناء تأدية واجبك أو عندما تكون في فترات الراحة.
 يتم نشر حفظة السلام في مواقف غير معتادة يتعرض فيها السكان المحليون غالبا إلى خطورة بالغة. وكل السكان الذين نخدمهم يعتبرون مستفيدين من مساعداتنا. ومن واجب كل حفظة السلام أن يقوموا بحمايتهم والامتناع عن الإضرار بهم بأي شكل.
 وأمام حفظة السلام في الأمم المتحدة فرصة فريدة لمساعدة السكان الذين يخرجون من مواقف الصراع الصعبة والإسهام في سلام واستقرار دائمين. وبسبب دورك الحساس فإن إساءة السلوك من جانب جندي واحد لحفظ السلام يمكن أن تنتقص من الدور الإيجابي للأمم المتحدة بالكامل. فلتحتفظ باحترامك للسكان المحليين وأعلى المقاييس المهنية في كل وقت.
 أي شكل من الاستغلال أو الانتهاك للسكان المحليين غير مقبول. معايير السلوك للأمم المتحدة تمنع الاستغلال والانتهاك الجنسيين. هذه المعايير تنطبق على كل حفظة السلام بغض النظر عن العادات أو القوانين المحلية، أو عادات أو قوانين بلادك.
 الأمم المتحدة تعبر عن أفضل آمال وتطلعات المجتمع الدولي. وكل جندي من جنود حفظ السلام هو سفير لهذه المنظومة. تذكر دورك دائما وكذلك مسؤولياتك..

وبصفة عامة، يرتبط بهذه الإشكالية عدد من المسائل ذات الصلة، من قبيل:

(1) تمتع جنود حفظ السلام بالحماية الممنوحة للمدنيين:
يرى البعض أن قوات حفظ السلام (التي تتكون عادة من جنود محترفين)، تتمتع بوضعية المدنيين لأنهم ليسوا أطراف في النزاع، وبالتالي يحق لهم التمتع بالحماية ذاتها الممنوحة للمدنيين ضد الهجمات، ماداموا لا يقومون بدور مباشر في العمليات العدائية، ولذات السبب تعد الأعيان المستخدمة في علميات حفظ السلام أعيانا مدنية محمية ضد الهجمات. وبمقتضي النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية، فإن تعمد توجيه الهجمات ضد الأفراد المشاركين في مهمة من مهام حفظ السلام والأعيان المستخدمة فيها عملا بميثاق الأمم المتحدة، يشكل جريمة حرب في النزاعات المسلحة الدولية وغير الدولية، ماداموا مؤهلين للحماية الممنوحة للمدنيين والأعيان المدنية بموجب القانون الدولي الإنساني.

وفي هذا السياق طالبت اللجنة الخاصة المعنية بعمليات حفظ السلم الدولية (لمنبثقة عن الجمعية العامة للأمم المتحدة) جميع الدول الأعضاء التي يضطلع في أراضيها بعمليات حفظ السلم تابعة للأمم المتحدة، بأن تقدم الدعم الشامل لجميع أفراد عمليات حفظ السلم التابعة للأمم المتحدة لدي قيامهم بمهامهم، وأن تتخذ كذلك جميع التدابير الضرورية لكفالة الاحترام لهؤلاء الأفراد وضمان سلامتهم وأمنهم، وترى اللجنة أيضا أن من واجب هذه الدول أن تتصرف علي الفور لردع ومحاكمة جميع المسئولين عن الاعتداءات وأعمال العنف الأخرى المرتكبة ضد جميع عمليات الأمم المتحدة لحفظ السلم. أشارت اللجنة أيضا إلى إنه بالنسبة للحالات التي لا توجد فيها سلطة حكومية تتوفر فيها الصلاحية لممارسة الولاية القضائية الكفيلة بضمان سلامة أفراد الأمم المتحدة وأمنهم، أو التي تكون فيها السلطات الحكومية غير راغبة في الوفاء بمسئولياتها في هذا الصدد. وفي ظل مثل هذا الاحتمال، توافق اللجنة علي انه ينبغي أن ينظر مجلس الأمن في اتخاذ التدابير الملائمة لهذه الظروف الخاصة ليكفل، حسب الاقتضاء، تحميل الأشخاص المسئولين عن الاعتداءات أو أعمال العنف الأخرى ضد عمليات حفظ السلم التابعة للأمم المتحدة تبعة ما ارتكبوه من أعمال. وفي القرار رقم 1502 الذي أصدره يوم 26 أغسطس 2003 (إثر الهجوم الذي تعرض له مقر بعثة الأمم المتحدة في بغداد في الشهر ذاته)، حض مجلس الأمن جميع الدول علي ضرورة توفير الحماية اللازمة لموظفي الأمم المتحدة، و اعتبر الاعتداء عليهم جريمة حرب، و قد تضمن القرار ما نصه: “وإذ يساوره بالغ القلق إزاء أعمال العنف التي ترتكب في كثير من الدول ضد موظفي المساعدة الإنسانية وموظفي الأمم المتحدة والأفراد المرتبطين بها، ولاسيما الهجمات المتعمدة، التي تشكل خرقا للقانون الإنساني الدولي، فضلا عن غيره من القوانين السارية.

وبالنسبة للدعاوى التي ترفعها القوات لحماية حقوقها وامتيازاتها المقررة فإن الدول المساهمة بقوات لا تتدخل، بل ذلك اختصاص الأمم المتحدة. حري بالذكر أن حق الأمم المتحدة في رفع الدعاوى الدولية عند إصابة موظفيها كان قد تم إقراره بواسطة محكمة العدل الدولية في قضية التعويضات، وبينت المحكمة في قرارها الاستشاري أن الأساس القانوني لهذا الحق هو حدوث الاعتداء على حقوق الأمم المتحدة وليس على حقوق الدول المساهمة بقوات، وهو ما يمكن الدفع بصحته باعتبار أن الدولة المضيفة حين تتعامل مع أفراد القوات وحين وقعت اتفاقية المركز القانوني لهم والتي تضمنت حقوقهم وحصاناتهم وقعتها مع الأمم المتحدة وليس مع الدولة المساهمة بقوات.

(2) المسئولية القانونية للقوات العاملة في عمليات حفظ السلام:
يرى البعض أن قوات حفظ السلام محصنة ضد القضاء الجنائي الوطني، فتقديم الدعاوى الجنائية للدول المساهمة بقوات لا يرفع إلا للأمم المتحدة وبالتالي تتحمل المنظمة المسئولية عن كافة الدعاوى التي رفعت ضد القوات الدولية التي تعمل تحت سيطرتها العملياتية كما إنها قبلت فقط المسئولية في حالة الأعمال التي تندرج تحت ولاية المنظمة الدولية. وبالتالي تتحمل المنظمة هذه المسئولية ما دامت ناجمة عن فعل منسوب إليها، حيث إن مسئولية المنظمة ليست مسئولية مجردة وإنما لابد أن تتصرف المنظمة عن طريق أحد أجهزتها أو أحد موظفيها، فإذا نجم عن ذلك ضرر أو فعل غير مشروع تتحمل المنظمة المسئولية عن ذلك. ما لم يكن هناك اتفاق يقضي بتوجيه المطالبات إلى الدولة العضو (المساهمة بقوات) في هذا الخصوص تتحمل المنظمة المسئولية عن الأضرار الناجمة عن الفعل المنسوب إليها.

هل من حل بديل:

عند ثبوت ارتكاب جندي عامل في إحدى عمليات السلام لانتهاك ما، جرى العمل على أن يتم إرساله إلى دولته للتحقيق والمحاسبة. ويثير ذلك الإجراء حفيظة الكثيرين لاسيما الدول المضيفة أو المستقبلة لعمليات حفظ السلام، والتي غالبا ما يكون بعض مواطنيها هم الضحية المباشرة للانتهاكات المقترفة من قبل جنود حفظ السلام. خاصة وأن هذا الإجراء يفتقد للفاعلية في غالبية الأحوال، وذلك لعدة اعتبارات، منها: البعد المكاني والزماني الذي يفصل ما بين حدوث أعمال الانتهاك وعملية التحقيق، فضلا عما يثار عن عدم رغبة هذه الدول -في معظم الحالات- في إثبات إدانة الأفراد المنتمين إليها.
وللتغلب على ذلك يقترح البعض اللجوء إلى إجراءات بديلة منها: إرسال لجنة التحقيق الوطنية إلى مكان ارتكاب المخالفات وبسرعة، أو الاتفاق على إجراء مثل هذا التحقيق عن طريق دولة ثالثة يرتضيها الطرفان (الدولة المضيفة- الدولة التي ينتمي إليها الجندي المتهم) بحيث تجري التحقيق والمحاسبة وفق نظامها القضائي.

* بقلم د . مروة نظير *