عدم دستورية نص المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996

 

المحكمة الدستورية العليا المصرية

قضية رقم 146 لسنة 25 قضائية المحكمة الدستورية العليا “دستورية”
مبادئ الحكم: حق الملكية – حالة الطوارئ – التشريع – السلطة التنفيذية
نص الحكم
باسم الشعب
المحكمة الدستورية العليا
بالجلسة العلنية المنعقدة يوم الأحد الرابع من يناير سنة 2009 م، الموافق السابع من المحرم سنة 1430 هـ
برئاسة السيد المستشار/ ماهر عبد الواحد
رئيس المحكمة
والسادة المستشارين/ ماهر البحيري وعدلي محمود منصور وعلي عوض محمد صالح وماهر سامي يوسف ومحمد خيري طه والدكتور عادل عمر شريف
نواب رئيس المحكمة
وحضور السيد المستشار الدكتور/ حمدان حسن فهمي
رئيس هيئة المفوضين
وحضور السيد/ ناصر إمام محمد حسن
أمين السر
أصدرت الحكم الآتي
في القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 146 لسنة 25 قضائية “دستورية”، المحالة من محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية (الدائرة الأولى) بحكمها الصادر في الدعوى رقم 4181 لسنة 51 قضائية.
المقامة من
السيد/ … بصفته رئيس مجلس إدارة الشركة الوطنية للاستثمارات العقارية
ضد
1- السيد/ محافظ الإسكندرية
2- السيد/ رئيس حي شرق الإسكندرية
3- السيد/ مدير عام الإدارة الهندسية بحي شرق
4- السيد/ مدير عام رخص البناء بحي شرق
الإجراءات
بتاريخ الثالث والعشرين من إبريل سنة 2003، ورد إلى قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا ملف القضية رقم 4181 لسنة 51 قضائية، تنفيذا لقرار محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية “الدائرة الأولى” بإحالتها إلى هذه المحكمة للفصل في دستورية المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 فيما تضمنته من حظر الموافقة على طلب الترخيص في التعلية في مدينة الإسكندرية صراحة أو ضمنا بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ.
وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة بدفاعها طلبت فيها الحكم برفض الدعوى.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرا برأيها.
ونظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع – على ما يتبين من حكم الإحالة وسائر الأوراق – تتحصل في أن المدعي كان قد أقام أمام محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية الدعوى رقم 4181 لسنة 51 قضائية، طلبا للحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار السلبي بالامتناع عن إصدار ترخيص التعلية موضوع الطلب رقم 87 لسنة 1996، وذلك على قول أنه بتاريخ 21/10/1996 تقدم لحي شرق الإسكندرية بطلب لاستكمال وتعلية عقار للشركة التي يمثلها كان قد سبق أن صدر له الترخيص رقم 2 لسنة 1995 طبقا للاشتراطات البنائية الصادر بها قرار محافظ الإسكندرية رقم 288 لسنة 1992.

وإذ لم تتخذ الجهة الإدارية مسلكا إيجابيا حيال هذا الطلب. بما اعتبره المدعى قرارا سلبيا بالامتناع عن إصدار الترخيص بالتعلية المطلوبة، فقد أقام دعواه الموضوعية طالبا إلغاء هذا القرار. وإذ تراءى لمحكمة الموضوع أثناء نظر الدعوى أن نص المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 – الذي يحظر الموافقة على التعلية صراحة أو ضمنا للعقارات التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ – قد أتى بتفرقة تحكمية غير مبررة بين من تماثلت مراكزهم القانونية حال طلب الترخيص بالتعلية، إذ أجازها بمقدار مرة ونصف عرض الشارع لمن بدأ في بناء عقاره بعد العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996، بينما قصرها على مره وربع عرض الشارع لمن بدأ في البناء قبل العمل بالقانون المذكور فقد أحالت الدعوى إلى هذه المحكمة للفصل في دستورية ذلك النص.
وحيث إنه ولئن كان نطاق الدعوى الماثلة وفقا لقرار الإحالة الصادر من محكمة الموضوع، ينحصر في نص المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 فيما تضمنه من حظر الموافقة على طلب الترخيص في التعلية في مدينة الإسكندرية صراحة أو ضمنا بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 “إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ”.

إلا أن هذا النطاق يتعين أن يمتد ليشمل أيضا النصوص التي يضار المدعي في الدعوى الموضوعية من جراء تطبيقها عليه، ولو لم يتضمنها حكم الإحالة متى كان ضمها إليها يكفل تحقيق الأغراض التي يتوخاها المدعي من دعواه الموضوعية. ومن ثم فإن نص البند ثانيا من المادة الثانية من أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998 بحظر هدم القصور والفيلات وببعض الأحكام الخاصة بتعلية المباني وقيود الارتفاع والاشتراطات البنائية” ونص المادة السابعة من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 963 لسنة 2003 بشأن تحديد ارتفاعات المباني لبعض المناطق بمحافظات جمهورية مصر العربية”، وقد رددا الحكم ذاته الوارد في النص المحال، فإنه يتعين مد النطاق إليهما. إذ بذلك تتحقق للمدعي مصلحته الشخصية المباشرة.
وحيث إن المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 تنص على أن “يحظر الموافقة على طلب الترخيص في التعلية في مدينة الإسكندرية صراحة أو ضمنا بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 المشار إليه، إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ”. كما نصت المادة الثانية من أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998 على أن “يحظر في جميع أنحاء جمهورية مصر العربية ارتكاب أي فعل من الأفعال الآتية:

أولا: …

ثانيا: التعلية، وكذا الموافقة على طلب الترخيص بها صراحة أو ضمنا، وذلك بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 المشار إليه، إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ”. كما تقضي المادة السابعة من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 963 لسنة 2003 بأن “يحظر الموافقة على طلب ترخيص في التعلية في جميع أنحاء الجمهورية صراحة أو ضمنا بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المشار إليه، إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ”.
وحيث إن الأصل أن السلطة التنفيذية لا تتولى التشريع، وإنما يقوم اختصاصها أساسا على تنفيذ القوانين وإعمال أحكامها. غير أنه استثناء من هذا الأصل وتحقيقا لتعاون السلطات وتساندها، فقد عهد الدستور إليها في حالات محدده أعمالا تدخل في نطاق الأعمال التشريعية، ومن ذلك إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، فنصت المادة 144 من الدستور على أن “يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها، أو إعفاء من تنفيذها، وله أن يفوض غيره في إصدارها.

ويجوز أن يعين القانون من يصدر اللوائح اللازمة لتنفيذه”، بما مؤداه أن الدستور قد اعترف بحق السلطة التنفيذية في إصدار اللوائح استثناء، وفي الحدود الضيقة التي بينتها نصوص الدستور حصرا، ويندرج تحتها إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، والتي لا يدخل في مفهومها توليها ابتداء تنظيم مسائل خلا القانون من بيان الإطار العام الذي يحكمها، إذ لا تكون اللائحة عندئذ قد فصلت أحكاما أوردها المشرع إجمالا، وإنما شرعت ابتداء من خلال نصوص جديدة لا يمكن إسنادها إلى القانون، ذلك أن الغرض من صدور اللائحة يتعين أن ينحصر في إتمام القانون أي وضع القواعد والتفاصيل اللازمة لتنفيذه مع الإبقاء على حدوده الأصيلة بلا أدنى مساس.

ودون أن تنطوي على تعديل أو إلغاء لأحكامه، أو أن يضيف إليه أحكاما تبعده عن روح التشريع، فيجاوز مصدرها الاختصاص الدستوري المخول له، متعديا على السلطة التشريعية.
وحيث إنه لما كان ما تقدم، وكان قرارا رئيس مجلس الوزراء رقما 3086 لسنة 1996 و963 لسنة 2003 قد صدرا استنادا إلى التفويض الممنوح لرئيس مجلس الوزراء المنصوص عليه في المادة 13 من القانون رقم 106 لسنة 1976 المعدل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 والتي تنص على أنه “… ولا يجوز زيادة الارتفاع الكلي للبناء على مره ونصف عرض الشارع بحد أقصى 36 مترا، ولرئيس مجلس الوزراء في حالة الضرورة القصوى تحقيقا لغرض قومي أو مصلحة اقتصادية، أو مراعاة لظروف العمران تقييد أو إعفاء مدينة أو منطقة أو جزء منها، أو مبنى بذاته من الحد الأقصى للارتفاع”.

وكان هذا النص قد قرر حكما عاما بالنسبة لقيود الارتفاع، مؤداه: ألا يزيد الارتفاع الكلى للبناء على مرة ونصف عرض الشارع، وبحد أقصى مقداره 36 مترا، وهو حكم عام يسري في شأن جميع المباني التي يتم طلب الترخيص بها، أو بتعليتها بعد تاريخ العمل به بغض النظر عن تاريخ البدء في إنشائها، إذ العبرة بالقوانين والقرارات السارية وقت صدور الترخيص بالتعلية، دون تلك التي كانت سارية وقت الترخيص بإنشاء المبنى ابتداء.

ومن ثم فقد كان يتعين أن يلتزم النصان المطعون عليهما بحدود هذا التفويض وتحديد قيود الارتفاع في مدينة، أو منطقة معينة أو جزء منها أو مبنى بذاته، بقصد توحيد الحد الأقصى للارتفاع بهذه المناطق تحقيقا لغرض قومي أو مصلحة اقتصادية، أو مراعاة لظروف العمران فيها، إلا أنها جاءت مجاوزة حدود ذلك التفويض بأن وضعت قيدا على طلبات التعلية المقدمة عن المباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 وهو ألا تتجاوز حدود الارتفاع ما كان مسموحا به قانونا قبل هذا التاريخ، وهو مرة وربع عرض الشارع، وليس مرة ونصف عرض الشارع كما هو مقرر وقت الترخيص بالتعلية ومن ثم يكون هذان النصان قد استحدثا حكما جديدا بالمخالفة لحدود التفويض التشريعي الممنوح لرئيس مجلس الوزراء، فضلا عن تجاوزهما للحدود التي رسمتها المادة 144 من الدستور.
وحيث إن المادة الثالثة من قانون حالة الطوارئ الصادر بالقانون رقم 162 لسنة 1958 المعدل بالقانون رقم 37 لسنة 1972 قد نصت على أن “لرئيس الجمهورية متى أعلنت حالة الطوارئ أن يتخذ التدابير المناسبة للمحافظة على الأمن والنظام العام، وله على وجه الخصوص…”، ونصت المادة 17 من القانون ذاته على حق رئيس الجمهورية في أن ينيب غيره في هذه الاختصاصات أو بعضها. وإذ كانت التدابير التي وردت في نص المادة الثالثة المشار إليها في مجموعها مردها تعرض الأمن والنظام العام في أراضى الجمهورية أو في منطقة منها للخطر، والغاية من تقريرها المحافظة على أمن الوطن والمواطنين معا. وقد خلت تلك التدابير من إعطاء رئيس الجمهورية سلطة إصدار تشريع لتنظيم أمر معين حتى ولو كان يدور حول تحقيق تلك الغاية. وله إن شاء أن يلجأ إلى سلطة التشريع.

وإذ كان هذا هو حال الأصيل، فإن من ينيبه في بعض اختصاصاته لا يكون له ذلك من باب أولى، ذلك أن قانون الطوارئ – وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة – ما هو إلا نظام استثنائي لمواجهة ظروف طارئة تهدد السلامة العامة أو الأمن القومي للبلاد، لا يجوز التوسع في تطبيقه، والتزام التفسير الضيق لأحكامه. وإذ كان ما تضمنه نص البند ثانيا من المادة الثانية من أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998 من حظر الموافقة على التعلية صراحة أو ضمنا بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قانونا قبل هذا التاريخ، لا يعدو أن يكون تنظيما لأمر، وإن كان يتصل بالمصلحة العامة ومقتضياتها، إلا أنه لا يعد من قبيل التدابير المناسبة للمحافظة على الأمن والنظام العام التي تعلن من أجلها حالة الطوارئ. ومن ثم فإن هذا الأمر يكون قد خالف نص المادة 86 من الدستور الذي عهد بسلطة التشريع إلى مجلس الشعب.
وحيث إن النصوص المطعون عليها – فضلا عما تقدم – قد نالت من الحماية التي كفلها الدستور للملكية الخاصة بأن حرمت ملاك العقارات التي بدئ في إنشائها قبل العمل بأحكام القانون رقم 101 لسنة 1996 من الانتفاع بحقهم في تعليه عقاراتهم طبقا للقاعدة العامة الواردة بنص المادة 13 من القانون رقم 106 لسنة 1976 المعدل بالقانون المشار إليه دون غيرهم ممن يتماثلون معهم في المركز القانوني من ملاك العقارات اللذين تسري عليهم، وهي بذلك تكون قد قيدت مباشرتهم لحقوق الانتفاع بملكهم بغير ضرورة تقتضيها الوظيفة الاجتماعية للملكية الخاصة، ومن ثم فإن تلك النصوص تكون قد جاءت منفصلة عن أهدافها، وأقامت تمييزا غير مبرر بين مالكي العقارات الذين تتماثل حقوقهم في الانتفاع بتعلية عقاراتهم بالقدر الذي تسمح به القوانين المعمول بها وقت التعلية،

ذلك أن كل تنظيم تشريعي لا يعتبر مقصودا لذاته، بل لتحقيق أغراض بعينها يعتبر هذا التنظيم ملبيا لها. وكان قد ورد بنص المادة 13 من القانون رقم 106 لسنة 1976 السابق الإشارة إليها، أن تفويض رئيس مجلس الوزراء كان يهدف لتحقيق غرض قومي أو مصلحة اقتصادية أو مراعاة لظروف العمران، كما جاء بديباجة القرار رقم 3086 لسنة 1996- أنه قد صدر لغرض قومي تقتضيه الضرورة لمواجهة ظاهرة انهيار المباني وعلاقة التعلية والارتفاقات بهذه الظاهرة.

إلا أن النصوص المطعون عليها جاءت منفصلة عن الأهداف، والأغراض التي ترمى إلى تحقيقها، والتي تعتبر متحققة بالفعل بما نصت عليه المادة السابعة من القانون رقم 106 لسنة 1976 والذي يعد ضمانة أكيدة لمواجهة ظاهرة انهيار المباني حيث تحظر الموافقة على طلبات الترخيص في التعلية، ولو كانت قواعد الارتفاع تسمح بالتعلية المطلوبة، إلا إذا كان الهيكل الإنشائي للمبنى وأساساته تسمح بأحمال الأعمال المطلوب الترخيص بها على النحو الذي يؤيده تقرير فني من مهندس استشاري إنشائي مع الالتزام في هذا الشأن بالرسومات الإنشائية السابق تقديمها مع الترخيص الأول. ومن ثم فإن النصوص المطعون عليها تكون قد جاءت مخالفة للمواد 32 و34 و40 من الدستور.
وحيث إن الفقرة الثانية من المادة الثانية من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 قد نصت على اتخاذ إجراءات تأديبية ضد كل مسئول عن الواقعة المخالفة أو تراخى عن محاسبته. كما نصت المادة الثالثة من أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998 على معاقبة كل من خالف الحظر المشار إليه في الفقرة “ثانيا” من المادة الثانية، وكذا كل مسئول خاص أو حكومي عن ذلك بعقوبة جنائية. ومن ثم فإن القضاء بسقوط أحكامهما تبعا للقضاء بعدم دستورية النصين المتعلقين بهما يكون لازما.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة:
أولا: بعدم دستورية نص المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996، ونص البند ثانيا من المادة الثانية من أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998، ونص المادة السابعة من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 963 لسنة 2003. وذلك فيما تضمنته من حظر الموافقة على طلب الترخيص في التعلية، صراحة أو ضمنا بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976، إلا في الحدود التي كان مسموحا بها قبل هذا التاريخ.
ثانيا: بسقوط ما يقابل هذا الحظر من أحكام وردت بكل من نص الفقرة الثانية من المادة الثانية من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 والمادة الثالثة من أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998