دراسة حول اختصاص رئيس الدولة باصدار لوائح الضرورة في القانون

شروط ممارسة رئيس الدولة لاختصاصه في اصدار لوائح الضرورة :

لابد من توافر شروط عديدة حتى يتسنى لرئيس الدولة اصدار هذه اللوائح وتكتسب قوة القانون وهذه الشروط سنوضحها في فقرات عدة:

اولاً / الشرط المتعلق بظروف اصدار اللوائح :

رغم ان نص المادة (147) من الدستور المصري لم يذكر لفظ ( الضرورة ) كشرط لاعمال المادة صراحة فان سياق النص يؤكد ذلك ،فحالة الضرورة هي التي تمنح رئيس الجمهورية الاختصاص في اصدار لوائح الضرورة بل هي علة هذا الاختصاص ، لذلك كان لزاما توافر حالة الضرورة لتتيح لرئيس الدولة ممارسة هذه السلطة (1) ، ونظراً لعدم قيام المشرع المصري بتحديد نوعية الظروف التي تستوجب اتخاذ تدابير لا تحتمل التاخير فان المرجع في تحديد تلك الظروف يكون بالرجوع إلى القواعد العامة في نظرية الضرورة والتي تقتضي بانه يشترط في هذه الظروف التي تؤدي إلى استخدام المادة (147) ان يكون هناك خطر جسيم وان يكون هذا الخطر حالا وان يتعذر دفعه بالطرق العادية(2) ، فلابد ان يثبت عجز القوانين القائمة فعلا عن مواجهة هذه الظروف ، فلا يجوز لرئيس الجمهورية ان يلجا إلى اصدار لوائح الضرورة طالما ان القوانين التي سبق وان اقرها البرلمان قادرة على مواجهة ما تمر به البلاد من ظروف ، وتقدير الضرورة متروك لرئيس الجمهورية(3). غير ان هذا التقدير اختلف في رقابته ، فذهب جانب من الفقه إلى ان تقدير الضرورة يرجع إلى رئيس الجمهورية تحت رقابة البرلمان فقط لأن تقدير توافر هذا الشرط هو مسالة سياسية لا تخضع سوى لرقابة البرلمان(4). في حين ذهب جانب اخر من الفقه بان الاقتصار على الرقابة البرلمانية لتقدير رئيس الجمهورية لحالة الضرورة لا يكفي لاقامة رقابة جدية ، وذلك لأن الحزب الحاكم إذا توفرت له أغلبية في المجلس النيابي فانها ستعمل على عدم اثارة مسؤولية السلطة التنفيذية وبالتالي مجاراتها في اخطائها لذا لابد وان تكون هذه الرقابة معهود بها إلى القضاء فضلاً عن البرلمان من دون ان يغير موقف البرلمان من موقف ورقابة القضاء في شيء (5). أما القانون الأساسي العراقي فقد بين هذا الشرط صراحة في نص المادة (26/3) بانه ((اذا ظهرت ضرورة ..)) فلابد من توفرحالة ضرورة حتى يتسنى اتخاذ تدابير مستعجلة لاتحتمل التاخير يقتضيها حفظ النظام والامن العام أو لدفع خطر أو لصرف مبالغ مستعجلة لم يؤذن بصرفها في الميزانية أو بقانون خاص أو للقيام بواجبات المعاهدة ، أما إذا توافرت الضرورة في اتخاذ تدابير مستعجلة في غير هذه الحالات المنصوص عليها فلا يجوز تنظيمها بمراسيم وفقا لهذه المادة وانما تبقى من اختصاص البرلمان فهذه الحالات قد وردت على سبيل الحصر لا التمثيل (6). غير ان هذه الحالات الواردة بنص المادة (26/3) قد جاءت بعبارات فضفاضة ولا سيما (حفظ النظام والامن أو دفع خطر عام ) فيمكن للسلطة التنفيذية ان تصدر ما تشاء من المراسيم اثناء عطلة البرلمان دون ان تخشى رقابته (7) ، وبالفعل فقد صدرت مراسيم عدة من قبل الملك متضمنة تقييد للحريات وفارضة مجموعة من العقوبات دون ان يكون هناك خطر حقيقي يهدد الامن والنظام العام(8).

ثانياً / الشرط المتعلق بغيبة البرلمان :

لا يكفي مجرد وجود حالة ضرورة حتى يمكن لرئيس الدولة اصدار لوائح الضرورة بل يجب ان تتواجد تلك الضرورة اثناء غيبة المجلس النيابي (9) ، وقد اوضح الدستور المصري بان اللجوء إلى المادة (147) لايكون الافي ((غيبة مجلس الشعب )) غير ان هذا النص يتسم بالعموم وعدم التحديد لحالات غيبة المجلس مما اثار الخلاف في الفقه حول الحالات التي يشملها النص وتلك التي لايشملها . فذهب جانب من الفقه إلى ان النص على حالته يتسع ليشمل جميع الحالات التي لايكون فيها البرلمان موجودا ً(10) . في حين يذهب جانب اخر من الفقه بان النص وان جاء مطلقا وغير محدد غير ان غيبة البرلمان تشمل فقط حالات الغيبة الدستورية للبرلمان أي التي تحدث في ظل سريان ونفاذ الدستور أما ما عداهاـ كالفترات التي تعقب وتتخلل الانقلابات والثورات ـ وهي حالات تركيز السلطة فهي لاتدخل ضمن نطاق المادة (147) التي لايمكن تطبيقها الا في ظل نظام دستوري قائم يحدد شروطها وضوابطها (11).

ويلاحظ ان حالات غياب البرلمان في ظل الدستور المصري لعام 1971 تتمثل بالاتي:

فترة ما بين ادوار انعقاد مجلس الشعب الواردة في المادة (101)
فترة ما بين الفصلين التشريعين المنظمة بالمادة (92)
فترة وقف جلسات مجلس الشعب الواردة في المادة (136)
فترة حل مجلس الشعب الواردة في المواد ( 127و136)

هذه هي الحالات التي يعد فيها مجلس الشعب غائبا في الدستور المصري ومن ثم يجوز لرئيس الجمهورية اصدار اللوائح وفقا للمادة (147) إذا ما حدثت حالة ضرورة تستوجب ذلك (12) . اما القانون الأساسي العراقي فقد نص على ضرورة اصدار هذه المراسيم في حالة ((عطلة المجلس )) .فما المقصود بعطلة البرلمان؟ اشار الفقه الدستوري العراقي ان مدلول (( عطلة المجلس )) يتضمن كل فترة يكون فيها البرلمان غير منعقد سواء أكان ذلك لانتهاء دورته العادية أم لحله أم لتأجيله (13).

ثالثاً / الشرط المتعلق بعرض اللوائح على البرلمان :

ويعد هذا الشرط من الشروط الشكلية الاجرائية التي تطلبها المشرع الدستوري ـ في مصر والعراق ـ لاجل صحة هذه اللوائح . ويلاحظ ان المشرع الدستوري المصري قد فرق بين حالتين في العرض هما :

الحالة الأولى / حالة وجود البرلمان : وفي هذه الحالة يتعين على رئيس الجمهورية ان يعرض على مجلس الشعب مااتخذه من قرارات خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدورها ورتب النص جزاء عدم العرض على البرلمان خلال هذه المدة وهو زوال ماكان لها من قوة القانون باثر رجعي (14) ، غير ان مفهوم (العرض) قد اثار خلافا فقهيا، فذهب جانب من الفقه إلى ان العرض لايعني مجرد ايداع هذه القرارات المجلس بل يجب ان تتم مناقشتها بعد عرضها على أعضاء المجلس وابداء الرأي بشانها لذا يجب ايداع نصوصها كاملة والتصويت عليها بالموافقة أو الرفض (15) . في حين ذهب جانب اخر من الفقه بان العرض يتحقق فقط بايداع هذه القرارات بقوانين كاملة مجلس الشعب أما مناقشة البرلمان لهذه القرارات وابداء الرأي بشانها والتصويت عليها فهي لايشملها( العرض ) وانما تاتي في مرحلة لاحقة عليه ، فالامر بالعرض موجه فقط إلى رئيس الجمهورية وليس إلى مجلس الشعب (16) . ومما يشار اليه انه في حالة كون البرلمان قائما فيجب دعوته من قبل رئيس الجمهورية للانعقاد في خلال خمسة عشر يوما من تاريخ اصداره لوائح الضرورة وذلك لعرضها عليه (17) .

الحالة الثانية / عدم وجود البرلمان : وفقا لصريح نص المادة ( 147) من الدستور المصري فانه يجب على رئيس الجمهورية عرض ما اتخذه من قرارات بقوانين على المجلس في أول اجتماع له في حالة حل البرلمان أو وقف جلساته ويترتب على عدم العرض زوال ما كان لهذه القرارات من قوة القانون ، فاذا كان المجلس قد حل فيجب الانتظار حتى يتم انتخاب مجلس جديد فتعرض عليه في أول اجتماع له ، أما إذا كانت جلساته قد اوقفت فيجب ان يدعى للانعقاد لتعرض عليه هذه اللوائح ( القرارات بقوانين ) ، ويجب ان يتم ذلك خلال خمسة عشر يوما ًمن تاريخ صدورها(18) ، وبعد انعقاد المجلس فان اللوائح التي تصدر بعد تاريخ هذا الانعقاد تكون صادرة من غير مختص ، وهي بذلك تعد منعدمة لانتفاء شرط ( غيبة البرلمان ) المقتضى بالمادة (147)(19). أما بالنسبة للقانون الأساسي العراقي فقد بين بانه (( ويجب عرضها جميعا على مجلس الأمة في أول اجتماع )) ، وبهذا النص يتضح ان هذه اللوائح لابد من عرضها على مجلس الامةفي أول اجتماع له ويجب عليه ان يبت في هذه اللوائح ( المراسيم ) في أول اجتماع له فاما ان يقرها فتصبح قانوناً واما ان يرفضها فتزول من تاريخ رفضها(20).

وعند عرض هذه اللوائح على البرلمان فان موقفه لايخرج عن الاتي :

1. ان يصادق البرلمان على هذه اللوائح .

2. ان يرفض البرلمان هذه اللوائح فيزول ما كان لها من قوة القانون منذ صدورها أي باثر رجعي شانها في ذلك شان عدم العرض على البرلمان وذلك وفقا لصراحة المادة (147) من الدستور المصري (21) ، الااذا قرر البرلمان ان يعتمد نفاذها في الفترة السابقة على قراره أو ان يسوي ما يترتب عليها من اثار باي وجه اخر ، وذلك لتفادي الصعوبات الفعلية في تقرير الاثر الرجعي لرفض البرلمان لهذه اللوائح (22) . اما بالنسبة لرفض البرلمان لهذه اللوائح في ظل القانون الأساسي العراقي فاختلفت الاراء ، فذهب رأي في الفقه إلى ان الرفض يترتب عليه زوال القوة القانونية لهذه اللوائح يكون بالنسبة للمستقبل فقط وعلى ذلك فلا يترتب على رفضها زوال قوتها القانونية باثر رجعي (23)، في حين ذهب رأي اخر في الفقه إلى القول بان عدم مصادقة مجلس الأمة على هذه اللوائح (المراسيم ) يترتب عليه زوال قوتها القانونية باثر رجعي وكذلك تزول قوتها القانونية باثر رجعي في حالة صدور حكم من المحكمة العليا بعدم دستورية هذا المراسيم (24). ومما يشار اليه في هذه الصدد ان المشرع الدستوري العراقي قد اناط بالسلطة التنفيذية مهمة الاعلان عن كون هذه المراسيم ملغاة وبهذا لايكون الالغاء تلقائيا وانما هو متوقف على ارادة السلطة التنفيذية ان شاءت الغتها تلقائيا وان لم تشا لم تفعل وهذا بطبيعة الحال يجعل من السلطة التنفيذية هي المتحكمة في مصير هذه اللوائح (25) .

3. وقد تعرض لوائح الضرورة على البرلمان ولكنه يلتزم الصمت تجاهها ، فيثار التساؤل على قيمة سكوت البرلمان في هذه الحالة ؟

ذهب رأي في الفقه المصري إلى انه لابد من التفرقة في هذه الحالة بين امرين :

الاول : إذا كان مجلس الشعب في دور انعقاد غير عادي لبحث لوائح الضرورة فان انقضاء هذا الدور من دون اتخاذ قرار بشانها يعد رفضاً ضمنياً لها

الثاني : إذا كان مجلس الشعب في دور انعقاد عادي وعرضت عليه – لوائح الضرورة- ، وكان هناك الوقت الكافي لمناقشتها فان انتهاء الدور دون اتخاذ قرار بشانها يعد رفضا ضمنيا، أما إذا عرضت على المجلس قبل انتهاء هذا الدور بفترة قصيرة فان عدم اتخاذ قرارا بشانها لايعني حتما رفضا لها ، والمفروض في هذه الحالة ان يبادر أغلبية الأعضاء لدعوة المجلس لدورة انعقاد غير عادية للنظر في مصير هذه اللوائح ، فان لم يستخدم الأعضاء هذا الحق فلابد من الانتظار حتى بداية الدورة العادية الجديدة ، وعرضها عليه في أول جلسة انعقاد له (26) ، وذهب رأي اخر من الفقه إلى القول بانه متى عرضت هذه اللوائح على البرلمان في الموعد المحدد في المادة (147) من الدستور ولم يفصح البرلمان عن رايه حتى نهاية الفصل التشريعي فان هذا الموقف يعد رفضا لهذه اللوائح فلا يمكن تفسير السكوت بانه قبول أو تصديق لهذه اللوائح لا ن التصديق يتطلب موقف ايجابي (27) . في حين ذهب رأي في الفقه إلى ان صمت البرلمان ياخذ حكم عدم العرض لانه لم يتم فيه ابداء الرأي وعليه تعد هذه القرارات بقوانين فاقدة لقوتها القانونية من تاريخ صدورها أي باثر رجعي ويستفاد صمت مجلس الشعب أما من انتهاء أو رفض الاجتماع الغير العادي الذي تمت الدعوة اليه أو من قفل باب المناقشة حولها في الادوار العادية دون اصدار قرار من المجلس بالموافقة عليها (28). في حين ذهب جانب من الفقه بان لوائح الضرورة في هذا الفرض تظل متمتعة بقوتها القانونية ونفاذها حتى يبدي البرلمان رايه فيها صراحة مهما طالت مدة صمته وذلك طالما ان المشرع الدستوري لم يحدد حدا اقصى للمدة التي يبدي البرلمان رايه خلالها (29) .

وازاء عدم تحديد الدستور مدة لابد للبرلمان من ان يبدي رايه فيها فقد لوحظ في العمل ترك بعض هذه اللوائح معلقة دون ان يبت البرلمان في امرها وقد بلغ هذا الامر احيانا مرور سنوات متتالية ومع ذلك يستمر العمل بالمرسوم طيلة هذه السنوات ويظل حائزا لقوة القانون(30) . اما بالنسبة للقانون الأساسي العراقي فلم يوضح المدة التي يجب على مجلس الأمة ان يبت خلالها في هذه اللوائح لذا فان كثيرا من المراسيم التي لم يتخذ ازاءها أي موقف ظلت سارية المفعول لسنوات عدة كمرسوم الامن العام وسلامة الدولة رقم (56) لسنة 1940 لم يبت في مصيره الابعد اربع سنين ونصف تقريبا الذي قرر مجلس الأمة انذاك رفضه (31) ، وظل هذا المرسوم نافذا خلال هذه المدة مع ما يتضمنه من احكام مست وقيدت الحريات العامة وفرضت بموجبه العديد من العقوبات على مئات الاشخاص (32) ، ومما يلاحظ في هذا الشان ان المشرع الدستوري العراقي فضلاً عن ذلك فقد حصن المراسيم الصادرة من اجل تنفيذ المعاهدات المصدقة من قبل البرلمان من العرض على مجلس الأمة والسبب في ذلك هو علاقة الانتداب بين بريطانيا والعراق انذاك التي تجعل من هذا الاستثناء امرا جوهريا وذلك حتى لايكون في مقدور مجلس الأمة ان يعرض للخطر التزامات العراق التعاهدية تجاه بريطانيا (33)، فهذا الاستثناء يعد خطيرا فهو ينقل الاختصاص للحكم بمشروعية أو عدم مشروعية هذه اللوائح إلى السلطة التنفيذية التي ستكون لها سلطة مطلقة في هذا المجال ولا معقب عليها . ويلاحظ ان شرط عرض لوائح الضرورة على مجلس الشعب المصري لايمثل قيد أو رقابة على سلطة رئيس الجمهورية عند اصداره لهذه اللوائح وذلك بسبب ان هذه الرقابة تتسم بالضعف الشديد وبالشكلية التامة فضلاً عما ينقص المجلس من خبرة في هذا المجال مع طغيان (المجاملات) على عمل المجلس في هذا المجال فقد اقر المجلس العديد من القرارات بقوانين اصدرها رئيس الجمهورية ولم تكن هناك حالة ضرورة مستدعية لذلك كالقرار بقانون رقم41 لسنة1979 الخاص بتعديل المادة الرابعة من القانون رقم 73 لسنة 1956الخاص بمباشرة الحقوق السياسية وانتهت المناقشات في المجلس باقراره وتوجيه (شكر) إلى رئيس الجمهورية على اتخاذه هذا القرار بقانون على الرغم من انتفاء شرط الضرورة !(34).

____________________

1- د. جورجي شفيق ساري : أصول وأحكام القانون الدستوري ، ط4 ، القاهرة ، دار النهضة العربية 2002-2003 ،ص1001-1002.

2- د. محمد السناري : القانون الدستوري – نظرية الدولة والحكومة – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995 – 1996 ص520.

3- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 ، ص669 .

4- د. سعد عصفور : النظام الدستوري المصري (دستور سنة 1971) ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 1981 ،ص131 ، د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص370. د. رمزي طه الشاعر : النظام الدستوري المصري – تطور الأنظمة الدستورية المصرية – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999 ، ص488 ، د. محمد عبد الحميد أبو زيد : توازن السلطات ورقابتها ، القاهرة ، مطبعة النسر الذهبي ، 2003، ص80 .

5- د. سامي جمال الدين : القانون الدستوري والشرعية الدستورية على ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا ، ط2 ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2005 ، ص305 ، د. محمد السناري : المصدر السابق ، ص527 . د. جورجي شفيق ساري : أصول وأحكام القانون الدستوري ، ط4 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2002 – 2003 ، ص1002. د. طعيمة الجرف : مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الدولة للقانون ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1976 ، ص 171 .

6- د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والاداب والنشر ، 2004 ، ص 233 .

7- د. مصطفى كامل : شرح القانون الدستوري والقانون الأساسي العراقي ، ط5، بغداد ، مطبعة السلام ، 1947 – 1948 ، ص 67 .

8- فقد أصدر الملك (فيصل الاول) عام 1928 مرسوماً مقيداً للحريات ومتضمناً عقوبات وذلك على اثر تظاهرة طلابية قامت احتجاجاً على زيارة أحد زعماء الحركة الصهيونية في العراق ، فقد عدت هذه المظاهرة خطراً عاماً على الدولة ، ينظر: د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984 ، ص 175 .

9- د. محمد السناري : المصدر السابق ، ص528

10- د. سليمان محمد الطماوي : النظم السياسية والقانون الدستوري ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1988، ص482. د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 .، ص669 . د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة في النظام البرلماني ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1991 ، ص 198.

11- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة وضمانة الرقابة القضائية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1982 ، ص78-79، د. فتحي فكري : القانون الدستوري (النظام الحزبي-سلطات الحكم في دستور 1971) ، الكتاب الثاني ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ،ص496-497 ، د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990 ، ص156، د. رأفت فودة : الموازنات الدستورية لسلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية في دستور 1971 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص156 .

12- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، د. محمد رفعت عبد الوهاب : النظم السياسية والقانون الدستوري ، الإسكندرية ، مطبعة الفتح ، 2001 ، ص787 ، د. رمزي طه الشاعر : النظام الدستوري المصري – تطور الأنظمة الدستورية المصرية – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999 ، ص487 ، د. محمد السناري : القانون الدستوري – نظرية الدولة والحكومة – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995 – 1996 ، ص528-531 ، د. محمد حسنين عبد العال : القانون الدستوري ، القاهرة ، دار النهضة العربية، 1992 ، ص249- 250 .

13- د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والآداب والنشر ، 2004 ، ص232 ، د. مصطفى كامل : شرح القانون الدستوري والقانون الأساسي العراقي ، ط5، بغداد ، مطبعة السلام ، 1947 – 1948، ص66 .

14- د. محمد حسنين عبد العال : القانون الدستوري ، القاهرة ، دار النهضة العربية، 1992 ، ص250 .

15- د. سامي جمال الدين : القانون الدستوري والشرعية الدستورية على ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا ، ط2 ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2005 ، ص308 . د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003 ، ص413 .

16- د. رمزي طه الشاعر : النظام الدستوري المصري – تطور الأنظمة الدستورية المصرية – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999 ، ص488 ، د. فتحي فكري : القانون الدستوري (النظام الحزبي-سلطات الحكم في دستور 1971) ، الكتاب الثاني ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص508 . د. رأفت فودة : الموازنات الدستورية لسلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية في دستور 1971 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص454 هامش رقم (2) . وقد سلكت المحكمة الدستورية العليا هذا المسلك الاخير وذلك في حكمها الصادر في 7/7/2002 حيث قضت بان (( العرض يعني مجرد ايداع القرارات بقوانين لدى البرلمان في المواعيد المقررة لذلك …)) اورده د. سامي جمال الدين : القانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص308.

17- د. محمد السناري : المصدر السابق ، ص532 .

18- د. مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الأنظمة السياسية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ، ص606 .

19- د. رأفت فودة : الموازنات الدستورية لسلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية في دستور 1971 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص439 .

20- د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والآداب والنشر ، 2004 ، ص233.

21- د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص378.

22- د. محمد حسنين عبد العال : المصدر السابق ، ص250.

23- د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، المصدر السابق ، ص233.

24- د. مصطفى كامل : شرح القانون الدستوري والقانون الأساسي العراقي ، ط5، بغداد ، مطبعة السلام ، 1947 – 1948 ، ص68-69.

25- فارس عبد الرحيم حاتم : حدود رقابة القضاء الإداري على القرارات التي لها قوة القانون ، رسالة ماجستير ، جامعة بابل ، كلية القانون ، 2003 ، ص114-115.

26- د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990 ص170 .

27- د. فتحي فكري : القانون الدستوري (النظام الحزبي-سلطات الحكم في دستور 1971) ، الكتاب الثاني ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ،ص517، د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003 ، ص415-416.

28- د. سامي جمال الدين : القانون الدستوري والشرعية الدستورية على ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا ، ط2 ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2005، ص309 .

29- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا : النظام الدستوري المصري ، الجزء الثاني، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 1993 ، ص290. د. محمود محمد حافظ : القرار الإداري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1993 ، ص274، د. محمد السناري : المصدر السابق ، ص535 .

30- د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980، ص378.

31- د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، المصدر السابق ، ص234 .

32- كاظم علي الجنابي : سلطات رئيس الدولة التشريعية في ظل الظروف الاستثنائية، رسالة ماجستير ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 1995 ، ص89.

33- كاظم علي الجنابي : المصدر نفسه ، ص85 هامش رقم (2) .

34- د.احمد سلامة بدر: المصدر السابق ،ص 428-430 .

نطاق اختصاص رئيس الدولة في اصدار لوائح الضرورة :

ان هذه اللوائح تعادل في قوتها التشريعية القوانين العادية التي يصدرها المجلس النيابي ولهذا فهي تستطيع ان تتناول بالتنظيم كل ما يتناوله القانون وهذه السلطة التشريعية يستطيع من خلالها رئيس الجمهورية ان يشرع في أي مجال من المجالات ، وعلى ذلك يكون لهذه اللوائح انشاء قواعد قانونية جديدة وتعديل أو الغاء اخرى قائمة(1)، غير ان هذه اللوائح لاتملك مالاتملكه القوانين فهي لاتستطيع ان تخالف الدستور ولا وقف العمل ببعض نصوصه(2) ، غير ان التساؤل الذي يطرح هو عن مدى قدرة هذه اللوائح التدخل في تنظيم الموضوعات المحتجزة للقانون دستوريا؟

اختلف الفقه في ذلك وذهبوا في ذلك إلى اتجاهات عدة نلخصها بالاتي :

الاتجاه الأول : ذهب جانب من الفقه الدستوري إلى القول بان رئيس الدولة يمكنه عن طريق اصدار لوائح الضرورة ان ينظم كل ما ينظمه القانون – حتى الموضوعات التي يجب تنظيمها بقانون –(3) ، ولاقيد عليه في ذلك سوى عدم مخالفة هذه اللوائح لاحكام الدستور نصا وروحا(4).

وعليه فان رئيس الدولة من خلال هذه اللوائح يستطيع ان ينظم تلك الموضوعات التي تدخل ضمن القوانين الأساسية ، غير انه يجب على رئيس الجمهورية في هذه الحالة –بحسب رأي في الفقه- اخذ رأي مجلس الشورى والا ترتب على مخالفة هذا الاجراء عدم دستورية الإجراءات التي تم اتخاذها في هذا الصدد (5) . في حين ذهب رأي اخر في الفقه إلى انه لا يوجد أي الزام قانوني على رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الشعب باحالة هذه القرارات بقوانين المنظمة للقوانين الأساسية (المكملة للدستور) إلى مجلس الشورى ، لأن نص المادة (195) توجب اخذ رأي مجلس الشورى بمشروعات القوانين المكملة للدستور ، أي قبل صدورها ، وهو ما لا ينطبق على القرارات بقوانين اساسية (المكملة للدستور) ، والواقع العملي خير دليل على ذلك ، فالقرار بقانون 201 لسنة 1990 الخاص بتعديل قانون مجلس الشعب ، والقرار بقانون رقم 202 لسنة 1990 الخاص بتعديل قانون تنظيم مباشرة الحقوق السياسية ، والقرار بقانون رقم 206 لسنة 1990 الخاص بتحديث الدوائر الانتخابية ، لم يتم عرضها على مجلس الشورى عندما احيلت إلى مجلس الشعب ، لذا فعدم العرض على مجلس الشورى بالنسبة لهذه القرارات بقوانين لا يترتب عليه اية مخالفة دستورية (6).

الاتجاه الثاني: في حين ذهب جانب اخر من الفقه الىالقول بان لرئيس الجمهورية من خلال هذه اللوائح ان ينظم جميع الموضوعات التي يختص القانون بتنظيمها ما عدا تلك الموضوعات التي تنظم بقانون يشترط الدستور لاقرارها توافر أغلبية خاصة من أعضاء مجلس الشعب ـ كالقوانين التي تقررالاثر الرجعي ـ في هذه الحالة فقط يحظرعلى رئيس الجمهورية تنظيم هذه الموضوعات عن طريق لوائح الضرورة (7) .

الاتجاه الثالث: في حين ذهب اتجاه ثالث من الفقه إلى القول بانه لايجوز لرئيس الجمهورية ان ينظم عن طريق لوائح الضرورة الموضوعات المحجوزة للقانون دستوريا وكذلك لايجوز له ان ينظم عن طريق هذه اللوائح جميع الموضوعات التي اشترط الدستور فيها توافر أغلبية خاصة من أعضاء مجلس الشعب لاقرارها والااهدرت العلة والحكمة من اشتراط هذه الاغلبية(8)، وقد ايدت المحكمة الادارية العليا ومحكمة النقض هذا الاتجاه الاخير فقد اكدت المحكمة الادارية العليا المصرية في حكمها الصادر في 3/7/1971 بان ((الامور التي احتجزها الدستور بنص صريح ليكون التشريع فيها بقانون صادر عن السلطة التشريعية لايجوز تنظيمهااوتعديل احكامها والغاؤها باداة تشريعية ادنى من القانون والا كانت مخالفة للدستور ))(9) . غيران المحكمة الدستورية العليا المصرية قد اخذت بالاتجاه الموسع لمجال لوائح الضرورة وذلك في العديد من احكامها فقد قضت في 6/2/1971 بان ((القرارات بقوانين التي تصدر عن رئيس الجمهورية اعمالا لسلطاته التشريعية المنصوص عليها في المادتين (108)، (147) من الدستور لها بصريح نصها قوة القانون ومن ثم فانها تتناول بالتنظيم كل ما يتناوله القانون بما في ذلك المسائل التي نص الدستور على ان يكون تنظيمها بقانون أو وفقا لاحكام القانون …))(10) ، وقد جاء التطبيق العملي للمادة (147) منسجما مع موقف الفقه والقضاء الموسع لمجال لوائح الضرورة فقد لجا رئيس الجمهورية في مصر إلى اصدار العديد من القرارات بقوانين في هذا المجال واصبحت هي المنظمة لمجالات تتسم بالاستقرار والدوام لاالتاقيت ، وذلك على الرغم من ان حالة الضرورة مؤقتة والتدابير التي تتخذ في ظلها لابد وان تتسم بالتاقيت ايضا فقد أصدر رئيس الجمهورية في ظلها القرار بقانون رقم 46 لسنة 1972 الخاص بالسلطة القضائية وكذلك القرار بقانون رقم 47 لسنة 1972 الخاص بمجلس الدولة المصري(11)، وهذه الموضوعات مما يستوجب تنظيمها بقوانين اساسية (12) ، وكذلك القرار بقانون رقم 49 لسنة1972 الخاص بتنظيم الجامعات وفي جميع الحالات السابقة لم تكن هناك ضرورة تستلزم صدور هذه القرارات بقوانين (13) ، وصدر كذلك القرار بقانون رقم 44 لسنة 1979 الخاص بتعديل قانون الاحوال الشخصية وقد صدر هذا القرار بقانون قبل ايام قليلة من انعقاد مجلس الشعب ولم تكن هناك حالة ضرورة تستوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لاتحتمل التاخير ، فلم يكن شرط الضرورة متحققا حال اصداره (14) ، والقرار بقانون رقم 36 لسنة 1979 الخاص بتعديل بعض احكام قانون الاحزاب السياسية (15) ، وكذلك القرار بالقانون رقم 120 لسنة 1980 الخاص بمجلس الشورى وكان شرط الضرورة منتفيا ايضا والقرار بقانون رقم 221 لسنة 1994 الخاص بتعديل بعض الأحكام الخاصة بتنظيم فرض الحراسة والذي اصدره رئيس الجمهورية قبل ايام قلائل من انعقاد مجلس الشعب من دون وجود ضرورة تستدعي ذلك (16)، وكذلك القرار بقانون رقم 168 لسنة 1998 الخاص بالمحكمة الدستورية العليا ولم تكن هناك أي ضرورة تسوغ اصدار هذا القرار بقانون(17)، وكذلك أصدر رئيس الجمهورية القرار بقانون رقم 167 لسنة 2000 المتضمن تعديل بعض احكام القانون رقم 73 لسنة 1956 بشان تنظيم مباشرة الحقوق السياسية من دون وجود حالة ضرورة مستدعية لذلك(18) .وأما في القانون الأساسي العراقي فقد كان لرئيس الدولة (الملك ) سلطة فعلية في اصدار لوائح الضرورة فدوره لم يكن شكليا فمن خلال سلطته في التصديق على قرارات مجلس الوزراء مارس دورا فعليا في تعديل والغاء هذه اللوائح بل وحتى المبادرة في اقتراحها، وكذلك كانت له سلطة في منع صدورها ان لم يكن موافقا عليها(19) . اما بالنسبة لتحقق شرط الضرورة المسوغ لاصدار هذه اللوائح فان هذا الشرط لم يتقيد به عند اصدار هذه اللوائح (المراسيم ) فهذه اللوائح لم تكن تتوافر لها حالة الضرورة التي تسوغ اصدارها وهذا الحال نجده في العديد من المراسيم التي صدرت انذاك كما في مرسوم ذيل قانون الجنسية العراقية رقم 7لسنة 1954 مما يجعله غير دستوري وكذللك مرسوم الجمعيات رقم 9لسنة 1954 ومرسوم الاجتماعات العامة والمظاهرات رقم25 لسنة 1954 فجميع هذه المراسيم لم يتوفر فيها شرط الضرورة الذي يسوغ اللجوء إلى استخدام هذه السلطة التشريعية الاستثنائية وهذا ما يجعلها مشوبة بعيب عدم الدستورية (20) .

واكثر المجالات تنظيما لهذه اللوائح (المراسيم ) تمثلت بالمجال المالي حتى اصبحت مصادقة مجلس الأمة على الميزانية السنوية غير ذي فائدة ، وكانت هذه اللوائح تصدر في مجالات لم تكن تتوافر فيها حالة الضرورة المسوغة لاتخاذ إجراءات لاتحتمل التاخير كالمرسوم رقم 26 لسنة1939 الخاص بتكوين جمعية للتمور (21).

___________________

1- د. رمزي طه الشاعر : النظام الدستوري المصري – تطور الأنظمة الدستورية المصرية – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999، ص488، رأفت فودة : الموازنات الدستورية لسلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية في دستور 1971 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص446.

2- د. محمد عبد الحميد أبو زيد : توازن السلطات ورقابتها ، القاهرة ، مطبعة النسر الذهبي ، 2003 ، ص81.

3- د. رافت فودة : الموازنات الدستورية ، المصدر السابق ، ص446-447، د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003 ،ص423-424 ، د. محمد السناري : القانون الدستوري – نظرية الدولة والحكومة – ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995 – 1996 ، ص535. د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص375 .

4- د. محمود محمد حافظ : القرار الإداري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1993 ، ص275 . د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والآداب والنشر ، 2004 ،ص233

5- د. علي عبد العال سيد أحمد : فكرة القوانين الأساسية ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1990 ، ص164-165 .

6- د. رمزي طه الشاعر : النظرية العامة للقانون الدستوري ، ط5 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2005 .، ص 344-345.

7- د. مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الأنظمة السياسية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ،ص610. د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 ، ص 672 .

8- د. سامي جمال الدين : القانون الدستوري والشرعية الدستورية على ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا ، ط2 ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2005 ، ص310 ، د. يسرى محمد العصار : نظرية الضرورة في القانون الدستوري والتشريع الحكومي في فترات إيقاف الحياة النيابية ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995، ص64.

9- ذكرته د. يسرى محمد العصار : المصدر نفسه ، ص65.

10- اورده د. إبراهيم محمد حسنين : الرقابة القضائية على دستورية القوانين في الفقه والقضاء ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص573.

11- د. جورجي شفيق ساري : جورجي شفيق ساري : أصول وأحكام القانون الدستوري ، ط4 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2002 – 2003 ، ص1003 .

12- د. رمزي طه الشاعر : النظرية العامة للقانون الدستوري ، ط5 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2005 ، ص 343 .

13- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 ، ص669 هامش رقم (1). د. علي عبد العال سيد أحمد : المصدر السابق ، ص165 . مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الأنظمة السياسية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص608-609 .

15- د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990 ، ص147 هامش رقم (2).

16- د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003 ، ص406 .

17- د. فتحي فكري : القانون الدستوري (النظام الحزبي-سلطات الحكم في دستور 1971) ، الكتاب الثاني ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص502 . د. جابر جاد نصار : الأداء التشريعي لمجلس الشعب والرقابة على دستورية القوانين في مصر ، القاهرة، دار النهضة العربية ، 1999 ، ص 155 – 156 .

18- ينظر د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص406-407 .

19- ففي عام 1930 رفض الملك فيصل (الاول) الموافقة على قرار كان مجلس الوزراء قد اتخذه في 30/9/1930 تضمن اصدار مرسوم لصرف مبالغ غير اعتيادية للدفاع عن الحدود ، لمزيد من التفاصيل ينظر: د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984 ، ص172-173 .

20- ينظر د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والآداب والنشر ، 2004 ، ص234ـ وما بعدها .

21- ينظر د. فائز عزيز اسعد : المصدر السابق ، ص173- ومابعدها .

المؤلف : علي سعد عمران
الكتاب أو المصدر : ظاهرة تقوية مركز رئيس الدولة في بعض النظم الدستورية

اعادة نشر بواسطة محاماة نت .