دراسة قانونية حول اختصاص رئيس الدولة في ممارسة العملية التشريعية

دراسة قانونية حول اختصاص رئيس الدولة في ممارسة العملية التشريعية

ان اسهام رئيس الدولة في العملية التشريعية يتخذ طريقين الأول يتمثل باقتراح مشروعات القوانين والثاني عن طريق الأعتراض على مشروعات القوانين وهذه ما سنوضحه في فقرتين مستقلتين :

أولا: إختصاص رئيس الدولة في اقتراح مشروعات القوانين :

ابتداءً لابد لنا ان نشير إلى ان النظم الدستورية تختلف في مسألة السلطة المختصة باقتراح القوانين فمنها ما يجعل هذه السلطة للبرلمان وحده ، ومنها ما يعهد بها إلى السلطة التنفيذية وحدها وهذان الاتجاهان قد انحسرا في اضيق نطاق ، وقد تكون هذه السلطة شركة بين السلطة التشريعية والتنفيذية ، واخيرا قد تعطى سلطة اقتراح القوانين للشعب نفسه وهذان الاتجاهان هما الغالبان في الدساتير المعاصرة(1).

وقد نص دستور فرنسا لعام 1958 في المادة (39) على ان (( للوزير الأول ولاعضاء البرلمان على السواء ، الحق في اقتراح القوانين ، تتم مناقشة مشروعات القوانين في مجلس الوزراء بعد استطلاع رأي مجلس الدولة ويتم تقديمها إلى أحد المجلسين ، وتعرض كل من مشروعات القوانين المالية وقوانين تمويل الضمان الاجتماعي على الجمعية الوطنية أولاً )) فحق اقتراح القوانين يكون من إختصاص الوزير الأول واعضاء البرلمان ، وعلى الرغم من ان نص المادة السالفة لم يمنح رئيس الجمهورية الاختصاص في اقتراح القوانين صراحة ، الا انه مع ذلك يمارس دوراً فعالاً وحقيقياً في هذا المجال ، وذلك من خلال رئاسته لمجلس الوزراء وفقا للمادة (9) وحقه في التوقيع على القرارات الصادرة عن المجلس وفقا للمادة (13) ، وهذا يعني ان الحكومة كهيأة جماعية لا تمارس اية اختصاصات بمعزل عن موافقة رئيس الجمهورية، واقتراح مشروعات القوانين يعد من المسائل التي يتم التداول بشانها في مجلس الوزراء، لذا فلا بد من الحصول على موافقة رئيس الجمهورية عليها ، لانها ستخضع لتوقيعه (2) ، والواقع العملي كان خير دليل على ذلك فنجد الدور الواضح الذي لعبه الرئيس الفرنسي (( (GH .DEGAULLE) في اعداد مشروع القانون الصادر في 31 ديسمبر 1959 بشان الاحكام الخاصة باعانة التعليم الخاص فهذا القانون قد درس بدقة وعناية من جانب رئيس الدولة بل وتم تمريره رغم معارضة البرلمان والحكومة له ، وكذلك القانون الصادر في 8 ديسمبر عام 1960 بشان اقامة قوة عسكرية ضاربة فقد تم اعداده من قبل رئيس الجمهورية ايضا (3) ، فرئيس الجمهورية يشارك بفاعلية في إختيار مضمون المشروع المقترح وهو يمارس ضغطاً ادبياً وقانونياً فيما يتعلق باقتراح مشروعات القوانين وذلك لانه يستطيع ان يشل عمل الحكومة وفقا للقيد الوارد في المادة (13) المشار اليها سلفا (4) بل نجد ان رئيس الجمهورية يتمتع بسلطة تقديرية تجاه المقترحات المقدمة من مجلس الوزراء فهو غير ملزم بالموافقة عليها (5) .

وقد نص دستور تونس لعام 1959 في المادة (28) بأن ((يمارس مجلس النواب ومجلس المستشارين السلطة التشريعية طبقاً لاحكام الدستور ، ولرئيس الجمهورية ولاعضاء مجلس النواب على السواء حق عرض مشاريع القوانين ، ولمشاريع رئيس الجمهورية اولوية النظر)) .يلاحظ ان نص المادة السابقة قد ميز بين المشاريع الحكومية والمشاريع البرلمانية مع اعطاء الاولوية لتلك المشاريع الحكومية (6)، ومشاريع القوانين التي يقدمها رئيس الجمهورية تقع مداولتها في مجلس الوزراء ، ومن الملاحظ ان المجلس المذكور ما هو الا هيأة للتداول فقط (7)، وهذا يعني ان فكرة المشروع ومضمونه يخضع في النهاية لقرار وارادة رئيس الجمهورية الذي يقدم هذا المشروع باسمه مع تفوقه على جميع المشاريع المقدمة من أعضاء مجلس النواب لأن هذه المشاريع تتمتع باولوية النظر على ما عداها ، وفضلاً عن ذلك فأن ممثل رئيس الجمهورية يتمتع باسبقية الكلام على مقرر اللجنة والنواب جميعا في مناقشة مشاريع القوانين المطروحة على المجلس وله صلاحية تعديل الاقتراح الذي يراه بشأن تلك المشاريع دون أي اعتراض من اية جهة(8) وبذلك يكون الدستور التونسي وان اسند الوظيفة التشريعية للبرلمان الا انه لم يعط البرلمان صلاحية ممارسة هذه الوظيفة بحرية تامة وانما قد وضع عليها قيودا عدة سواء في التشريعات العادية أم المالية في مقابل منح رئيس الجمهورية الحرية الواسعة عند اسهامه في عملية التشريع(9) . وقد نص دستور مصر لعام 1971 في المادة (109) بأن ((لرئيس الجمهورية ولكل عضو من أعضاء مجلس الشعب حق اقتراح القوانين )) . فوفقا لهذا النص يكون حق اقتراح القوانين شركة بين رئيس الجمهورية وهو رئيس السلطة التنفيذية واعضاء مجلس الشعب(10) وهذا النص يوسع من نطاق حق رئيس الدولة في اقتراح مشروعات القوانين المالية منها وغير المالية مساويا بذلك بين رئيس الجمهورية وجميع أعضاء مجلس الشعب(11) ، لذا فأن رئيس الدولة في ظل دستور 1971 يتمتع بسلطة تقديرية واسعة تجاه مشروعات القوانين التي يتم تداولها في مجلس الوزراء فلا يقتصر دور الرئيس على مجرد التوقيع وانما يتدخل عملاً فيها فهو يملك تعديل مضمون الاقتراح والتدخل في إختيار نصوصه(12) . فمجلس الوزراء يعمل على دراسة واقتراح المشروع فقط ويترك لرئيس الجمهورية السلطة في الموافقة عليه من عدمها وذلك لأن الوزراة وحسب ما تقضي به نصوص الدستور لاتملك اختصاصات مبتداة وانما تشترك مع رئيس الجمهورية في ممارسة السلطة ،وهي تعد تابعة لرئيس الجمهورية فهو الذي يعينها ويقيلها(13) ، فضلاً عن هيمنة رئيس الجمهورية على مجلس الشعب لانه زعيم الحزب ذا الأغلبية المطلقة في البرلمان مما يجعل البرلمان يعمل تحت توجيهاته(14) ، يضاف إلى ذلك ان اللائحة الداخلية لمجلس الشعب الصادرة عام 1979 قد اجازت لمجلس الشعب نظر مشروعات القوانين بطريق الاستعجال إذا ما دعت إلى ذلك ضرورة وقد نظمت ذلك المادتان (316-321) ، وهذا الطريق الاستثنائي في نظر مشروعات القوانين اضحى هو الوضع الطبيعي لنظر مشروعات القوانين المقدمة من الحكومة وذلك تلبية لرغباتها من قبل مجلس الشعب وهو ما ادى إلى صدور القوانين بصورة سريعة اثرت على جودتها ومدى انضباطها على الرغم من اهميتها ، ولعل القانون الخاص بتعديل المادة(240) من قانون العقوبات كان خير دليل على ذلك فهو بعد ان صدر حاملا للرقم 155 لسنة 1997 عدله مجلس الشعب بعد 12 ساعة فقط من اصداره بالقانون رقم 156 لسنة 1997(15) ، ومشروعات القوانين التي يقرها المجلس 90% منها ذات اصل حكومي و10% فقط مقترحات برلمانية(16) ، ويرجع ذلك إلى هيمنة رئيس الدولة على السلطة التشريعية من خلال الأغلبية البرلمانية المطلقة المؤيدة لسياسته وانعدام تأثير المعارضة السياسية وقلة عددها(17) .

اما القانون الأساسي العراقي لعام1925 فقد نص في المادة (45) بأن ((لكل عضو من أعضاء مجلس النواب ان يقترح وضع لائحة قانونية عدا ما يتعلق بالامور المالية التي سيأتي بيانها على شرط ان يؤيده فيه عشرة من زملائه واذا قبل المجلس هذا الاقتراح يودعه مجلس الوزراء لسن اللائحة القانونية….)). وفقا للنص السالف فان حق اقتراح القوانين يثبت لاي عضو من أعضاء مجلس النواب ، دون أعضاء مجلس الاعيان مع مراعاة الشرط الشكلي المتمثل بضرورة تأييد مقدم الاقتراح من قبل عشرة من زملائه ويكون للسلطة التنفيذية وحدها دون مجلس النواب حق اقتراح القوانين المالية(18) ، ومجلس النواب عند اقتراحه لمشاريع القوانين غير المالية فأنه يقدم مجرد (صياغة اولية) للمشروع على ان امر الصياغة النهائية متروك للوزارة(19) ، وبذلك فان حق اقتراح القوانين يكون شركة بين البرلمان والوزارة ولم يشر النص صراحة إلى حق الملك في اقتراح القوانين(20) ،غير انه لما كان مجلس الوزراء هو المختص باعداد مشروعات القوانين –المالية وغير المالية – ، ولما كانت اعمال هذا المجلس تتخذ دائما صفة القرار ،وكذلك مشاريع القوانين ، وهذه القرارات الصادرة عن المجلس خاضعة للتصديق عليها من قبل الملك وفقا للمادة(65)(21) ، بحيث تكون له امكانية تعديلها أو الغائها لذا فان النتيجة لكل ما سبق هي ان الملك مارس من خلال سلطته في التعديل على قرارات مجلس الوزراء سلطة الاقتراح وبالتالي فأن أي مشروع قانون لايقدم إلى مجلس الامة الابعد موافقة الملك عليه، والواقع العملي كان مطابقا لهذه النتيجة(22) ، وقد نصت المادة (62/1) بأن ((يجب ان ترفع جميع اللوائح القانونية إلى أحد المجلسين فأذا قبلها ترفع إلى الثاني…)) ، فكما راينا سلفا ان الملك يعين جميع أعضاء مجلس الاعيان ومن خلال هذه السلطة يكون للملك ان يتدخل في عملية اقتراح القوانين ،وذلك لأن أي تشريع لايمكن رفعه إلى مجلس النواب الا بعد حصوله على موافقة مجلس الاعيان(23) ، فاذا اقنع الملك الوزارة –الخاضعة له- بتقديم اللائحة المعدة من قبلها إلى مجلس الاعيان اولاً فان تم رفضها من قبله امتنع رفعها إلى مجلس النواب(24) وبذلك يكون للملك دور في اقتراح مشروعات القوانين على الرغم من ان النص الدستوري لم يمنحه هذا الاختصاص صراحة، ولكن الملك ومن خلال هيمنته على الوزارة ومجلس الاعيان يستطيع ان يتدخل في مشاريع القوانين المالية وغير المالية(*) .

اما دستور العراق لعام 1970 فالملاحظ انه قد اوجد اكثر من جهة تمارس حق الاقتراح فقد نصت المادة (54) بأن ((ينظر المجلس الوطني في مشروعات القوانين التي يقدمها ربع عدد اعضائه وذلك في غير الامور العسكرية وشؤون الامن العام …)) ، ونصت المادة (53) بأن ((ينظر المجلس الوطني خلال خمسة عشر يوماً في مشروعات القوانين المقدمة له من قبل رئيس الجمهورية ..)) ، واوضحت المادة (52) بأن ((ينظر المجلس الوطني في مشروعات القوانين التي يقترحها مجلس قيادة الثورة..)) ، اما المادة (62) فقد بينت ان من اختصاصات مجلس الوزراء ((أ- اعداد مشروعات القوانين واحالتها إلى السلطة التشريعية المختصة)) .وبذلك يتضح ان دستور 1970 قد منح لاربع جهات حق اقتراح مشروعات القوانين وهي ربع عدد أعضاء المجلس الوطني ،رئيس الجمهورية ، مجلس قيادة الثورة (المنحل) ومجلس الوزراء ، غير ان الملاحظ بصدد حق مجلس الوزراء في اقتراح القوانين ان النص لم يبين السلطة التشريعية المختصة التي يحال اليها مشروع القانون بعد اعداده ، ويبدو –بنظرنا- ان جعل الاختصاص بهذا الاطلاق قد كان الهدف منه اعطاء فرصة اكبر لتركيز السلطة التشريعية بين يدي شخص الحاكم فمجلس الوزراء بعد اعداد المشروع يكون له ان يحيله إلى رئيس الجمهورية لاصداره وفقاً للمادة (57/ج) ، وكذلك يمكن ان يصدره رئيس الجمهورية بوصفه رئيساً لمجلس قيادة الثورة (المنحل) وفقاً للمادتين(43-44).

يتضح من المادتين (52 – 54) السالف بيانهما ان الدستور قد اعتمد صيغة الاقتراح المشترك بين السلطة التشريعية والتنفيذية غير ان هذه الصيغة لم تقم على التوازن المفترض في هذا المجال ، فنجد ان هناك تباين واضح بينهما ، فالمجلس الوطني على الرغم من اعتباره السلطة التشريعية الممثلة للشعب –افتراضاً- فقد كان دوره في اقتراح القوانين هامشياً، في حين كان لرئيس الدولة ان يقترح ما يشاء من القوانين وفي أي مجال فلم يرد أي قيد على حقه هذا (25)، فنجد ان الدستور قد استبعد من نطاق سلطة المجلس الوطني في اقتراح القوانين تلك الامور المتعلقة بالشؤون العسكرية والامن العام ، وهي من الاتساع بحيث يمكن الاستناد اليها لحرمان البرلمان من حق الاقتراح ، وفضلاً عن ذلك نجد ان حق الاقتراح قد قصر على (ربع عدد اعضائه) وهو قيد قاسٍ لا تفرضه الدساتير عادة الا بالنسبة للاقتراحات الخاصة بتعديل الدستور(26)، وبذلك لم يعد المجلس الوطني يملك اية سلطة تشريعية مستقلة بحد ذاته وانما يمارس سلطته التشريعية مع وجود هيئات اخرى تختص بذلك (27) ، ومما لاشك فيه ان هذا ما كان يصبو اليه النظام القائم انذاك من ايجاد مجلس نيابي لا يملك اية سلطة مستقلة وجدية في مجال التشريع وايداع هذه السلطة بفاعليتها إلى شخص الحاكم. وليس هذا فحسب بل نجد ان قانون المجلس الوطني رقم 26 لسنة 1995 قد بين بأن ((لرئيس الجمهورية ان يطلب من المجلس الوطني مناقشة مبادئ أي قانون والتصويت عليه بالرفض أو القبول دون مناقشة مواده)) (28). وبذلك يتضح ان شخص الحاكم له ان يسلب حق البرلمان الطبيعي في مناقشة مشروع القانون ويترك له فقط اما ان يوافق على هذا المشروع أو يرفضه ، وهذا مما يزيد في ضعف المجلس النيابي من حيث وجوده وسير عمله ، ويلاحظ ان النص قد جاء مطلقاً فهو أشار إلى ((مبادئ أي قانون)) لذا فهو يشمل القوانين المالية وغير المالية (*)، ومما يشار اليه ان هذا النص لم يكن له وجود في قانون المجلس الوطني رقم 55 لسنة 1980 ، وانما كان في الواقع نص المادة (104) من النظام الداخلي للمجلس مع بعض التعديل الناجم عن تحول النص من النظام الداخلي إلى النص القانوني(29)، ومما هو جدير بالذكر ان المجلس الوطني لم يرفض أي مشروع قانون تقدم به رئيس الجمهورية(30)، وانى له ذلك وما العضوية في المجلس الوطني الا منحة من رئيس الدولة لمن يرتضيه ممن هو على المسلك السياسي القمعي ذاته أو ممن هم مؤيدون للنظام ورموزه . ويتضح ان لرئيس الجمهورية ان يقترح القوانين وفقاً لحقه الوارد في المادة (53) ، وكذلك له هذا الحق بوصفه رئيساً لمجلس قيادة الثورة (المنحل) ، وكذلك له ان يمارس هذا الحق بصفته رئيساً لمجلس الوزراء .

ثانيا: إختصاص رئيس الدولة في الأعتراض على القوانين :

ابتداءً لابد لنا من الاشارة إلى ان حق الأعتراض اما ان يكون مطلقا واما ان يكون نسبيا فأعتراض رئيس الدولة المطلق على مشروع القانون يؤدي إلى سقوطه حيث لاتوجد اية وسيلة دستورية تمكن البرلمان من تجاوزه، فالاعتراض المطلق يتميز بأنه نهائي ،فحق الأعتراض المطلق هو التصديق بالمعنى الفني ،ورئيس الدولة عند استخدامه لهذا الحق لايتقيد بضرورة تسبيب اعتراضه أو ابدائه في فترة زمنية معينة اما الأعتراض النسبي فهو معاكس للاعتراض الأول ،فأذا أعترض رئيس الدولة على مشروع القانون ، فأن البرلمان يستطيع تجاوزه باعادة الموافقة على المشروع من جديد باغلبية معينة ، ورئيس الدولة ملزم بذكر اسباب اعتراضه ،ويجب ان يبدي رئيس الدولة اعتراضه خلال مدة زمنية معينة(31) . وقد نص دستور فرنسا لعام 1958 في المادة (10) على ان ((يصدر رئيس الجمهورية القوانين في خلال الخمسة عشر يوما التالية على احالة القانون الذي تم اقراره بصفة نهائية إلى الحكومة ولرئيس الجمهورية قبل انقضاء هذه المدة ان يطلب من البرلمان إجراء مداولة جديدة في القانون أو في بعض مواده،ولا يجوز رفض هذه المداولة الجديدة)) . يتضح من النص انه بعد ان اكد على مبدأ الأعتراض فأنه قد جاء بتجديد في شأن اعتراض رئيس الدولة على مشروعات القوانين إذ يجوز الأعتراض على مشروع القانون بكامله وهو الأعتراض التقليدي ، كما يجوز ان يرد على بعض مواده دون البعض الاخر ،وهو التجديد الذي جاء به الدستور فلم يعد حق الأعتراض قاصرا على مشروع القانون كله بل يمكن ان يرد على بعض نصوصه وهو ما يعرف بالاعتراض الجزئي(32) ، فالاعتراض الوارد في الدستور الفرنسي ما هو الا اعتراض نسبي أو توقيفي فاذا طلب رئيس الجمهورية من البرلمان إجراء مداولة جديدة فانه سيلتزم بما ستنتهي اليه هذه المداولة وفقا إلى المادة العاشرة ، فاذا وافق البرلمان على مشروع القانون المعاد اليه فيتعين عليه اصداره ، ولايشترط في المداولة الجديدة سوى الأغلبية العادية(33) ، وقد يجد رئيس الجمهورية ان مشروع القانون المعروض عليه يخالف الدستور ففي هذه الحالة سيتم ارسال مشروع القانون إلى المجلس الدستوري لاعادة النظر فيه وهذا مانظمته الفقرة الثانية من المادة (61) التي نصت بأن ((يجوز…احالة القوانين قبل اصدارها إلى المجلس الدستوري من رئيس الجمهورية أو الوزير الأول أو رئيس الجمعية الوطنية أو رئيس مجلس الشيوخ أو ستين نائبا أو ستين شيخا …توقف الاحالة إلى المجلس الدستوري اجل إصدار القانون)) . ومما تجدر ملاحظته ان رئيس الجمهورية لم يستعمل سلطته في الأعتراض التوقيفي حتى عام 1983 حينما طلب الرئيس الفرنسي (F.MITTERRAND) طلب إجراء مداولة على القانون المراد اصداره الخاص بتنظيم المعارض العالمية في فرنسا عام 1989 والذي كان يستهدف سحب ترشيح فرنسا من تنظيم هذه الظاهرة ،وكان السبب في ذلك تجنب الموقف الغريب المتعلق باصدار قانون لايوجد سبب حالي في وجوده ،كما استخدم هذا الحق مرة اخرى ايضا في عهد الرئيس ذاته وذلك في عام 1985 عندما طلب إجراء مداولة جديدة بشأن القانون المتعلق ببلدة كالدونيا الجديدة ،وكان السبب في طلب تلك المداولة،ان المجلس الدستوري قضى باعتبار المادة (214) من القانون المذكور غير دستورية(34) ، ويلاحظ ان قلة استخدام رئيس الدولة لحقه في الاعتراض على مشروعات القوانين انما يرجع إلى تقييد دور البرلمان في مقابل اتساع الوظيفة التشريعية للسلطة التنفيذية ، بحيث اصبحت هذه الاخيرة هي صاحبة السلطة الحقيقية في التشريع(35) . قد نص دستور تونس لعام 1959 في المادة (52) بأن ((يختم رئيس الجمهورية القوانين الدستورية والاساسية والعادية ويسهر على نشرها بالرائد(*) الرسمي للجمهورية التونسية في اجل لايتجاوز خمسة عشر يوما إبتداءً من بلوغها اليه من طريق رئيس مجلس النواب أو رئيس مجلس المستشارين حسب الحالة ولرئيس الجمهورية الحق اثناء الاجل المذكور في رد مشروع القانون إلى مجلس النواب لتلاوة ثانية واذا وقعت المصادقة على المشروع من طرف المجلس ثانية باغلبية ثلثي اعضائه فانه يقع اصداره ونشره في اجل اخر لايتجاوز خمسة عشر يوما ،ولرئيس الجمهورية اثناءالاجل المنصوص عليه بالفقرة الأولى من هذا الفصل ، وبناء على الرأي الذي ابداه المجلس الدستوري ان يرجع مشروع القانون اوالبعض من فصوله في صيغة معدلة إلى مجلس النواب لمداولة جديدة ،وتتم المصادقة على التعديلات من قبل مجلس النواب حسب الأغلبية المنصوص عليها في الفصل 28 من الدستور يقع اثرها ختم مشروع القانون ونشره في اجل لايتجاوز خمسة عشر يوما إبتداءً من تأريخ بلوغه إلى رئيس الجمهورية)) .

لقد أخذ الدستور التونسي –كما يتضح من النص – بالاعتراض الجزئي على مشروعات القوانين ،فرئيس الجمهورية له ان يعترض على مشروع القانون برمته،او الأعتراض على بعض مواده ، ومما يلاحظ على نص المادة السالفة انها قد فرقت بين الأغلبية المتطلبة لاقرار مشروع القانون ثانية في البرلمان وذلك في الفقرتين الثانية والثالثة ، ففي الفقرة الثانية نجد ان الأغلبية المتطلبة هي (ثلثي) أعضاء مجلس النواب في حين قد أوضحت الفقرة الثانية ان هذه الاغلبية تكون وفقاً للمادة (28) وقد يبدو ان المشرع الدستوري قد وقع في تناقض حول هذه المسألة غير اننا إذا امعنا النظر في نص المادتين (52،28) نجد ان نص المادة (28) قد بين الأغلبية المتطلبة لاقرار مشاريع القوانين الاساسية والعادية في حين تبقى القوانين الدستورية التي اشترطت فيها الفقرة الثانية من المادة (52) توافر أغلبية الثلثين لاقرار هذه المشاريع والدليل على ذلك نص الفقرة الثانية من المادة (77) التي تنص على ان ((وفي حالة عدم اللجوء إلى الإستفتاء تتم الموافقة على مشروع تنقيح الدستور من قبل مجلس النواب بأغلبية الثلثين من الأعضاء في قراءتين تقع الثانية بعد ثلاثة اشهر على الاقل من الاولى)) ، وبذلك يتضح ان الأغلبية المتطلبة لاقرار مشروع قانون تعديل الدستور هي أغلبية الثلثين، ووفقا لما نص عليه في الفقرة الثالثة من المادة (52) فأن مشاريع القوانين لابد من عرضها على المجلس الدستوري التونسي ، غير ان عرض مشاريع القوانين سواء المقدمة من رئيس الجمهورية أم من مجلس النواب- إذا كان العرض فيها وجوبيا-(36) على المجلس الدستوري لاينعقد الاختصاص في ذلك لغير رئيس الجمهورية دون ان يثبت هذا الحق لاية جهة اخرى(37) ، وهذا يعد امتيازا لرئيس الجمهورية إذ هو الجهة الوحيدة التي لها حق عرض المشاريع على المجلس المذكور ،وهومن خلال ذلك يستطيع الضغط على أعضاء المجلس لرفض المشروع الذي قد لايرغب به رئيس الدولة، إذ ان لرئيس الدولة الهيمنة على هذا المجلس فهو الذي يعين اربعة أعضاء فيه بمن فيهم رئيس المجلس وفقا للمادة (75) ولرئيس المجلس صوت معدود طبعا عند تعادل الاصوات ،فضلاً عما سبق فأن ميزانية المجلس الدستوري تابعة لميزانية رئاسة الجمهورية(38) وهذا يعد وجهاً اخر من اوجه الضغط على هذا المجلس لتحقيق ما يرغب به من مشروعات القوانين واقصاء تلك التي لاتنال رضاه . وقد نص دستور مصر لعام 1971 في المادة(112) بأن(( لرئيس الحمهورية حق إصدار القوانين والاعتراض عليها )) ونصت المادة (113) بأنه ((اذا أعترض رئيس الجمهورية على مشروع قانون اقره مجلس الشعب رده اليه خلال ثلاثين يوماً من تأريخ ابلاغ المجلس اياه ،فأذا لم يرد مشروع القانون في هذا الميعاد اعتبر قانوناً واصدر واذا رد في الميعاد المتقدم إلى المجلس واقره ثانية بأغلبية ثلثي اعضائه اعتبر قانوناً واصدر )) .

يتضح من النص السالف ان حق الأعتراض الممنوح لرئيس الجمهورية ما هو الا اعتراض توقيفي وذلك لانه يمكن لمجلس الشعب ان يتغلب عليه في حالة اقراره للمشروع المعترض عليه بأغلبية ثلثي اعضائه(39) .مما يلاحظ ان حق الأعتراض المقرر لرئيس الدولة في مصر لم يستعمل منذ صدور دستور 1956 ، وقد استعمل مرة واحدة فقط في ظل دستور 1971 وذلك عام 1978 (40)، فقد أعترض الرئيس السابق ((محمد انور السادات)) على مشروع قانون الضريبة بتاريخ 31 مايو 1978 ، وذلك من خلال رسالته إلى مجلس الشعب ، وقد شكلت لجنة خاصة للنظر في الأعتراض في ضوء المادة (113) من الدستور ، وانتهت اللجنة إلى ان اعتراض رئيس الجمهورية قد استوفى شكله الدستوري حيث تم ابلاغ مشروع القانون إلى رئيس الجمهورية بتاريخ 15 مايو 1978 وقد ابلغ الرئيس المجلس اعتراضه بتاريخ 31 مايو 1978 أي في خلال فترة الثلاثين يوماً الواردة في المادة (113) من الدستور (41). ومما يشار اليه ان السبب في ندرة استخدام رئيس الدولة لحقه في الأعتراض يرجع إلى حصول الحزب الحاكم الذي يتزعمه رئيس الدولة على الأغلبية المطلقة لمقاعد البرلمان وبصورة دائمة ، لذا فاعتراض رئيس الدولة قد ينصب على بعض الامور التي لا تمس الغاية من المشروع ، إذ لا يتصور ان يقوم البرلمان بادخال تعديلات مهمة على المشروع المقترح من رئيس الجمهورية في ظل ظروف الأغلبية الساحقة لحزب رئيس الجمهورية ، وعليه فان استخدام حق الأعتراض في ظل هيمنة الحزب الحاكم على البرلمان امر مستبعد الحدوث (42). ونجد ان القانون الأساسي العراقي لعام 1925 قد نص في المادة (26) بأن ((1- الملك رأس الدولة الاعلى وهو الذي يصدق القوانين ويأمر بنشرها)) ، وقد نصت المادة (62) بأن ((3- يقر المجلسان اللوائح المرفوعة اليهما من قبل الحكومة وبعد قبولها تعرض على الملك فاما ان يصدقها واما ان يعيدها مع بيان اسباب الاعادة في برهة ثلاثة اشهر الا إذا قرر أحد المجلسين تعجيلها فيقتضي تصديقها أو اعادتها خلال خمسة عشر يوماً ، لاعادة النظر فيها مع بيان الاسباب الموجبة واذا لم تعد في المدة المعينة فانها تعتبر مصدقة)) . فمما يلاحظ على النص السابق انه لم يشر إلى حق مجلس الامة في إقرار اللائحة المعترض عليها من قبل الملك وهذا يعني ان النص يمنح الملك حق الأعتراض المطلق تجاه مشاريع القوانين التي يعترض عليها ويعيدها إلى مجلس الامة ، فيجب على الاخير ان يعدل مشروع القانون على ضوء التعديلات التي يرتأيها الملك والا فان للاخير ان يمتنع عن تصديق المشروع نهائياً في كل مرة يعرض عليه ، وعلى ذلك فلو أعترض الملك على فكرة المشروع فان هذا المشروع يسقط نهائياً ، اما إذا أعترض الملك على بعض نصوص المشروع فان ذلك يعني اما ان يعدل مجلس الامة المشروع على ضوء اقتراحات الملك وبذلك يصدر ويصبح قانوناً ، واما ان يصر المجلس على رأيه وبهذه الحالة فان المشروع لن يصدر ولن يكون قانوناً نافذاً ، وعلى ذلك فللملك حق تصديق بالمعنى الفني أي له حق اعتراض مطلق (43)، هذا من ناحية النص الدستوري ، اما من ناحية الواقع العملي فلم يحصل في ظل نفاذ القانون الأساسي العراقي ان أعترض الملك على مشروع قانون قدم اليه (44)، وذلك بسبب ان الملك له من الوسائل ما تغنيه عن ذلك فهو يملك التصديق على فكرة مشروع القانون من خلال حقه في التصديق على قرارات مجلس الوزراء وفق المادة (65)(45). اما بالنسبة للدستور العراقي لعام 1970 فاذا ما استقرأنا نصوصه وكذلك نصوص القوانين التي نظمت المجلس الوطني (القانون رقم 55 لسنة 1980 والقانون رقم 26 لسنة 1996) فلا نجد نصاً صريحاً يخول رئيس الدولة صلاحية الأعتراض على مشروعات القوانين ، وهذا –بنظرنا- مرده إلى يقين السلطة الحاكمة آنذاك من ان أي قانون سوف لن يصدر وينفذ ما لم يرتضيه شخص الحاكم لانه لا توجد اية ارادة تعلو فوق ارادته أو تخالفها . ومع ذلك فقد ذهب البعض إلى وجود حق اعتراض توقيفي في ظل دستور 1970 ويمكن الاستدلال على ذلك بما ورد في المادة (52) بانه ((… فاذا وافق المجلس(*) على المشروع يرفع لرئيس الجمهورية لاصداره …)) كما نصت المادة (53) على ان (( … رفع المشروع لرئيس الجمهورية لاصداره … ويرفع إلى رئيس الجمهورية لاصداره )) ، فعلى الرغم من ان كلمة الاصدار هي غير كلمة التصديق وتختلف عنها ولكن مع ذلك فان كلمة الاصدار الواردة في هذه النصوص تعني الموافقة على مشروعات القوانين بحيث ان هذه الموافقة تكسب المشروع صفة القانون ، فالموافقة هنا شرط ضروري للعمل التشريعي ، إذ ان النصوص اعلاه تقرر رفع المشروع الى رئيس الجمهورية لاصداره باعتباره رئيساً للدولة ، ورئيس الدولة صفة لازمة لمن يمارس حق التصديق ، لذا فرئيس الجمهورية يملك حق الأعتراض التوقيفي ولكن بصورة غير مباشرة (46).

ونحن نرى بأن لرئيس الدولة الأعتراض على مشروعات القوانين وبصورة مطلقة بصفته رئيساً لمجلس قيادة الثورة (المنحل) ، فالمادة (42) التي بينت اختصاصات المجلس اشارت إلى ان له ((أ- إصدار القوانين والقرا رات التي لها قوة القانون)) فمجلس قيادة الثورة (المنحل) وفقاً للنص السابق يملك صلاحية تشريعية كاملة ، فهو يتقدم بمشروعات القوانين التي يراها ثم يقوم بالتصويت عليها واقرارها ثم اصدارها منه مباشرة لتكون نافذة (47)، في حين نجد ان المادة (44) قد بينت ان من اختصاصات رئيس مجلس قيادة الثورة (المنحل) ((2- توقيع القوانين الصادرة عن المجلس)) فوفقاً لهذا النص فان أي قانون يصدر عن المجلس المذكور لابد وان يحمل توقيع رئيسه الذي له وعند ممارسة هذا الاختصاص ان يعترض على نصوص هذا القانون بل وعلى فكرته ذاتها بسبب ما يتمتع به من هيمنة على جميع أعضاء المجلس ، فضلاً عن ان التوقيع في حد ذاته يعني اطلاع الشخص على الشيء وموافقته عليه ، والدستور لم يوجب على رئيس المجلس ان يوقع القانون بمجرد وصوله اليه بل لم يوجب عليه ان يوقعه خلال مدة معينة ، وهذا يعني ان رئيس المجلس يتمتع بسلطة تقديرية واسعة تجاه هذا القانون ، فاذا ما نال رضاه وقعه واصدره اما إذا لم يكن كذلك فلن يكون قانوناً نافذاً ، وبناء عليه فنحن لا نتفق مع من يذهب إلى ان هذا التوقيع هو مجرد عمل اداري بحت (48). وقد اظهر التطبيق العملي ان رئيس الدولة قد مارس حق الأعتراض تجاه مشروعات القوانين التي اقرها المجلس الوطني على الرغم من عدم وجود نص دستوري صريح يبيح له ممارسة هذا الاختصاص، وقد تجلى ذلك في سابقتين ، كانت الأولى حول مشروع قانون نقل الركاب بسيارات الاجرة الذي كان المجلس الوطني قد اقره في جلسته المنعقدة في 13/4/1983 ، حيث بعث رئيس الجمهورية رسالة مسببة بتاريخ 4/5/1983 إلى المجلس طالباً فيها اعادة النظر بالمشروع على ضوء المقترحات التي تضمنتها الرسالة وقد تم الاخذ بجميع المقترحات. اما السابقة الثانية فتتعلق بمشروع قانون الأحزاب السياسية ، فعندما تم رفع هذا المشروع إلى رئيس الجمهورية لاصداره اعاده بموجب كتاب الأعتراض بتاريخ 19/8/1991 إلى المجلس الوطني طالباً اعادة النظر فيه في ضوء التعديلات التي اقترحها ، وكانت المواد محل الأعتراض والتعديل هي (3 ، 5 ، 15 ، 17 ، 18 ، 24) وقد اقر المجلس الوطني المشروع بتعديلاته كافة في ضوء تلك المقترحات (49). وعلى ضوء ما تقدم لا يمكن القول بأن حق الأعتراض في السابقتين توقيفي ، لأن المجلس لم يصر على رأيه ويقر المشروع كما هو دون تعديل واعتبر نافذاً ، بل ان المجلس قد عمد إلى الاخذ بجميع الاعتراضات واقره مرة ثانية وفق الصيغة التي رغب بها رئيس الدولة وهو ما يدفعنا إلى القول بأن حق الأعتراض السابق كان مطلقاً ، لأن المجلس الوطني يعلم مسبقاً بانه لن يصدر القانون ما لم يعدل .

_______________________

1- لمزيد من التفاصيل ينظر: اشرف عبد الله عمر : السلطة المختصة باقتراح القوانين ، رسالة ماجستير ، جامعة بابل ، كلية القانون ، 2004 ، ص 18 – ومابعدها .

2- د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط 1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص 29 – 31 .

Benoit Jeanneau: op. cit، p. 247.

3- د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003، ص 122 .

4- د . عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص 31 .

5- ساجد محمد كاظم : سلطات رئيس الدولة في العمل التشريعي البرلماني ، اطروحة دكتوراه ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 1998 ، ص 63 – 64 .

6- د. سليمان محمد الطماوي : السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصرة وفي الفكر السياسي الإسلامي ، ط5 ، القاهرة ، مطبعة جامعة عين شمس ، 1986، ص 204 .

7- سالم كرير المرزوقي : التنظيم السياسي والإداري بالبلاد التونسية ، ط6، تونس، مطبعة المنار ، 2000، ص 102 .

8- طه حميد حسن العنبكي : النظام السياسي التونسي 1956 – 1989 ، رسالة ماجستير ، جامعة بغداد ، كلية العلوم السياسية ، 1992،ص63 .

9- طه حميد حسن العنبكي:المصدر نفسه،ص64 .

10- د. محمد عبد الحميد أبو زيد : مدى سلطة الحاكم إزاء التشريعات الظنية والوضعية شرعاً وقانوناً ، ط2 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995،ص49 .

11- د.احمد سلامة بدر:المصدر السابق،ص90 .

12- د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980،ص96 .

13- د.جابر جاد نصار :الاداء التشريعي لمجلس الشعب والرقابة على دستورية القوانين في مصر ،القاهرة ،دار النهضة العربية ،1999،ص20-21 .

14- د.احمد سلامة بدر:المصدر السابق،ص88 .

15- لمزيد من التفاصيل ينظر: د.جابر جاد نصار:الاداء التشريعي لمجلس الشعب ،المصدر السابق،ص86 ، 88-90 .

16- د. بشير محمد علي باز : حق حل المجلس النيابي في الدساتير المعاصرة ، الإسكندرية ، دار الجامعة الجديدة للنشر ، 2004،ص278-279 .

17- د. جابر جاد نصار : الأداء التشريعي لمجلس الشعب والرقابة على دستورية القوانين في مصر ، القاهرة، دار النهضة العربية ، 1999،ص19-وما بعدها .

18- د. حسن سيف أبو السعود : القانون الدستوري ، بغداد ، مطبعة الجزيرة ، بلا سنة طبع،ص291-292 .

19- د. مصطفى كامل : شرح القانون الدستوري والقانون الأساسي العراقي ، ط5، بغداد ، مطبعة السلام ، 1947 – 1948 ص62-63 .

20- اشرف عبد الله عمر : السلطة المختصة باقتراح القوانين ، رسالة ماجستير ، جامعة بابل ، كلية القانون ، 2004،ص51 .

21- نصت المادة (65) على ان ((…ويعرض رئيس الوزراء ما يقرره المجلس على الملك للمصادقة عليه)).

22- لمزيد من التفاصيل ينظر: د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984، ص147-وما بعدها .

23- د. رعد ناجي الجدَّة : التطورات الدستورية في العراق ، بغداد ، بيت الحكمة ، 2004،ص68 .

24- د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984،ص148 هامش رقم(1) .

25- تغريد عبد القادر الدليمي : الإختصاصات التشريعية الاعتيادية لرئيس الدولة في بعض الدساتير العربية ، رسالة ماجستير ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 2003 ، ص 79 .

26- د. سليمان محمد الطماوي : السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصرة وفي الفكر السياسي الإسلامي ، ط5 ، القاهرة ، مطبعة جامعة عين شمس ، 1986، ص 205 .

27- د. رعد ناجي الجدَّة : دراسات في الشؤون الدستورية العراقية ، بغداد ، مطبعة الخيرات ، 2001 ، ص 136 .

28- المادة (53) من القانون .

29- د. رعد ناجي الجدّة : دراسات في الشؤون الدستورية العراقية ، المصدر السابق ، ص 136-137 .

30- تغريد عبد القادر الدليمي : الاختصاصات التشريعية الاعتيادية لرئيس الدولة في بعض الدساتير العربية ، رسالة ماجستير ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 2003، ص 79 .

31- د.محمد سليم محمد غزوي:الوجيز في التنظيم السياسي والدستوري للمملكة الاردنية الهامشية ،ط2،عمان، دار الثقافة ،1996،ص135 .د. مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري فقهاً وقضاءً ، ط9 ، الإسكندرية، دار المطبوعات الجامعية ، 1996،ص482 . د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980،ص106-107 .د. السيد صبري : مبادئ القانون الدستوري ، ط3 ، القاهرة ، مكتبة عبد الله وهبة، 1946،ص321 .

32- د. محسن خليل : القانون الدستوري والنظم السياسية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1987 .،ص624 .

33- د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003،ص188 .

34- ساجد محمد كاظم : سلطات رئيس الدولة في العمل التشريعي البرلماني ، أطروحة دكتوراه ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 1998،ص130 .

35- لمزيد من التفاصيل ينظر: د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ص160-162 .

(*) الرائد : هي الجريدة الرسمية في جمهورية تونس .

36- تنظر المواد(72-74) من الدستور .

37- سالم كرير المرزوقي : التنظيم السياسي والإداري بالبلاد التونسية ، ط6، تونس، مطبعة المنار ، 2000 .،ص80 .

38- سالم كرير المرزوقي:المصدر نفسه،ص83 .

39- د. عمرو أحمد حسبو : النظام الدستوري المصري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2002،ص264 .

40- د. عمر حلمي فهمي : المصدر السابق ، ص 206 – 207 .

41- ينظر: د. احمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص 176 – 178 .

42- د. عمر حلمي فهمي : المصدر السابق ، ص 208 .

فقد حصل الحزب الحاكم في الانتخابات النيابية التي جرت عام 1996 على (440) مقعد وكان للمعارضة (14) مقعد فقط وهذه النسبة لم تختلف كثيراً عن الانتخابات النيابية السابقة لها ، ينظر : د. جابر جاد نصار: الاداء التشريعي لمجلس الشعب ، المصدر السابق ، ص 23 ، 40 .

43- ينظر: عبد الله رحمة الله البياتي : مراحل العملية التشريعية في الدساتير العراقية ، رسالة ماجستير ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 1991 ، ص 183 – وما بعدها ، د. عثمان خليل عثمان : القانون الدستوري ، بغداد ، مطبعة الاهالي ، 1939-1940 ، ص 537 ، د. حسن سيف أبو السعود : القانون الدستوري ، بغداد ، مطبعة الجزيرة ، بلا سنة طبع ، ص 311 ، د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984 ، ص 153 – 155 ، ساجد محمد كاظم : سلطات رئيس الدولة في العمل التشريعي البرلماني ، أطروحة دكتوراه ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 1998 ، ص 101 – 102 .

44- د. عثمان خليل عثمان : القانون الدستوري ، بغداد ، مطبعة الأهالي ، 1939 – 1940 ، ص 539، عبد الله رحمة الله البياتي : مراحل العملية التشريعية في الدساتير العراقية ، رسالة ماجستير ، جامعة بغداد ، كلية القانون ، 1991 ، ص189.

45- د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984 ، ص 156 .

(*) المقصود به المجلس الوطني .

46- ساجد محمد كاظم : المصدر السابق ، ص 108 – 109 ، عبد الله رحمة الله البياتي : المصدر السابق ، ص 222 .

47-عبد الله رحمة الله البياتي : المصدر نفسه ، ص 221 .

48- عبد الله رحمة الله البياتي : المكان نفسه ، ساجد محمد كاظم : المصدر السابق ، ص 108 .

49- ساجد محمد كاظم : المصدر نفسه ، ص 109 – 110 .

المؤلف : علي سعد عمران
الكتاب أو المصدر : ظاهرة تقوية مركز رئيس الدولة في بعض النظم الدستورية
الجزء والصفحة : ص163-176

اعادة نشر بواسطة محاماة نت .