بحث قانوني مميز حول قانون الاجتماعات العامة الأردني

دراسة حول قانون الاجتماعات العامة الأردني رقم (7) لسنة 2004 وتعديلاته

تهدف هذه الدراسة إلى الوقوف على واقع التعديلات الأخيرة التي تمت على قانون الاجتماعات العامة الأردني رقم (7) لسنة 2004 والتي جاءت نتيجة للضغوطات الشعبية المتكررة التي تطالب بالإصلاح السياسي وإطلاق الحقوق الحريات العامة في الأردن. إن أهمية هذه الدراسة تنبع من أن الحق في الاجتماع العام يعد من أحد أهم الحقوق الفردية بشكل عام، والحقوق السياسية التي كرستها المواثيق الدولية بشكل خاص، ويرتبط ارتباطا وثيقا بباقي الحقوق السياسية وبالأخص الحق في الترشح والانتخاب. كما يعتبر الحق في الاجتماع العام من أهم وسائل المشاركة الشعبية في الحياة السياسية، بل وأكثر من ذلك، فهو يمثل المحرك الأساسي لإعطاء الشعب الحق في التعبير عن رأيه في السياسة العامة للدولة وذلك بهدف توجيهها لما فيه تحقيق مصالح الشعب وتطلعاته. كما يستمد الحق في الاجتماع العام أهميته القصوى من التطورات الأخيرة التي تشهدها المنطقة العربية والمتمثلة في تزايد المطالب بالإصلاحات السياسية وتكريس الحقوق والحريات العامة ومحاربة الفساد والشللية في أنظمة الحكم العربية. فأول الحقوق التي يجب على الحكومات العربية ضمانها لشعوبها المتظاهرة الحق في عقد الاجتماعات العامة للتباحث حول الأمور المتعلقة بالسياسية العامة للدولة وإبداء الرأي الخاص حولها وإيصاله إلى أصحاب القرار وإلا فإن تلك التظاهرات والاحتجاجات سوف تأخذ منحنى العنف والتصادمات مع الأجهزة الأمنية .

في الأردن، فقد تجاوبت الحكومة بشكل إيجابي مع الضغوطات الشعبية من خلال سلسلة من الإصلاحات السياسية كان أهمها إصدار قانون معدل لقانون الاجتماعات العامة الأردني لسنة 2011 ليقرأ مع القانون الأصلي رقم 7 لسنة 2004 باعتباره قانونا واحدا وذلك بهدف تعزيز مفهوم الحق في الاجتماع العام باعتباره حقا دستوريا قررته المادة (16) من الدستور الأردني والتي تعترف للأردنيين بحق الاجتماع ضمن حدود القانون.

وعلى الرغم من ذلك، فإن السمة الأساسية في القانون الجديد المعدل تبقى تغول السلطة الإدارية – ممثلة بشخص الحاكم الإداري – على حرية الأردنيين في الاجتماع وذلك من خلال إتباع أسلوب الوصاية الإدارية. فالتعديلات التي جاء بها قانون الاجتماعات العامة الجديد لعام 2011 أبقت على الفكرة الأساسية بأن حق الاجتماع في الأردن – كقاعدة عامة – يخضع لرقابة الحاكم الإداري وسلطته في اتخاذ التدابير الأمنية التي يراها مناسبة وفقا لإرادته المنفردة، وأن الاستثناء هو عقد اجتماعات عامة محددة لا تخضع لوصاية الحاكم الإداري. فقد أبقى القانون الجديد على المادة (3) من قانون الاجتماعات العامة لعام 2004 والتي تحدد الاجتماعات العامة المستثناة من تطبيق أحكام القانون عليها وهي الاجتماعات المتعلقة بالجمعيات الخيرية والشركات وغرف التجارة والصناعة والبلديات والنقابات المهنية والأحزاب السياسية شريطة أن تكون مرتبطة بتحقيق غاياتها ووفقا للتشريعات الناظمة لأعمالها وأنشطتها. كما استثنى القانون الندوات والبرامج الإعلامية التي تعقدها المؤسسات الإعلامية الرسمية والاجتماعات داخل أسوار الجامعات والاجتماعات لغايات الاحتفال بالمناسبات الوطنية والدينية المنظمة من قبل لجان الاحتفالات لدى الوزارات والمحافظات والاجتماعات التي تعقد أثناء الانتخابات من تطبيق أحكام قانون الاجتماعات العامة عليها. وقد أضافت تعليمات تنظيم الاجتماعات العامة والتجمعات والمسيرات لسنة 2004 والصادرة بموجب أحكام المادة (11) من قانون الاجتماعات العامة إلى تلك الاجتماعات المستثناة التجمعات في مناسبات الأفراح والأتراح واجتماعات الروابط والتجمعات العائلية ذات الصبغة الاجتماعية.

إن هذه الاجتماعات المستثناة من تطبيق أحكام القانون هي بحكم طبيعتها لا يجب أن تخضع لأي رقابة إدارية على اعتبار أنها إما اجتماعات خاصة بتحقيق الأهداف والغايات الخاصة بجهات ومؤسسات معينة كالجمعيات الخيرية والشركات والغرف التجارية والنقابات المهنية والندوات أو أنها اجتماعات عائلية بحتة تتعلق بمناسبات اجتماعية كالأفراح والأتراح. هذا بالإضافة إلى أن الاجتماعات العامة المستثناة في المادة (3) من القانون لم ترد على سبيل الحصر بل على سبيل المثال، حيث أعطى القانون وزير الداخلية الحق في استثناء أية اجتماعات أخرى من نطاق تطبيق القانون وذلك بإرادته المنفردة ودون أي معقب عليه. وهو الأمر الذي يجعل الرقابة على ممارسة حق الاجتماع العام في الأردن من عدمه بيد السلطة التنفيذية ممثلة بوزير الداخلية.

كما أن المشكلة الأساسية في قانون الاجتماعات العامة الأردني والتي لم يعالجها القانون المعدل لسنة 2011 تتمثل في تعريف الاجتماع العام والذي عرفته المادة (2) من القانون بأنه الاجتماع الذي يتم عقده لبحث أمر ذي علاقة بالسياسة العامة للدولة. إن مثل هذا التعريف للاجتماع العام هو تعريف مطلق من حيث نطاقه وأشخاصه وزمانه ومكانه. فبموجبه يمكن اعتبار أن أي اجتماع لشخصين أو أكثر في أي مكان – وإن كان خاصا بهم كمنزل أو مكتب – ويتم فيه مناقشة أي أمر من الأمور المتعلقة بالسياسة العامة للدولة هو اجتماع عام يملك الحاكم الإداري سلطة اتخاذ إجراءات وتدابير أمنية لمواجهته ويجب إشعاره بانعقاده. لذا فقد كان على القانون المعدل الجديد أن يحدد عددا معينا للأفراد المجتمعين الذين إذا ما ناقشوا في اجتماعهم أمرا يتعلق بالسياسة العامة للدولة يتحول لقاؤهم إلى اجتماع عام لغايات تطبيق أحكام قانون الاجتماعات العامة عليه. كما أن مفهوم السياسة العامة للدولة والتي إذا ما تمت مناقشتها في أي اجتماع يتحول إلى اجتماع عام هو مفهوم واسع وفضفاض ويثير مشاكل في التطبيق العملي. فالأزمة الاقتصادية التي يعاني منها الأردن والعالم تتعلق بالسياسة العامة للدولة والظروف الاجتماعية المتغيرة تعد كذلك في صلب السياسة العامة للدولة والتي إذا ما كانت محور أي اجتماع يعقده شخصين أو أكثر يتحول الاجتماع إلى اجتماع عام لغايات تطبيق الوصاية الإدارية عليه.

لذلك فإن الإبقاء على التعريف الحالي للاجتماع العام في قانون الاجتماعات العامة والاتجاه الذي تبناه القانون بتحديد اجتماعات معينة تخرج عن نطاق تطبيق أحكام القانون يكرس مبدأ أن تدخل الإدارة في حرية الاجتماع للأردنيين هو الأصل وأن حقهم في الاجتماع دون تدخل الإدارة هو الاستثناء والذي تقرره الإدارة نفسها بسلطتها المطلقة ودون أية رقابة قضائية على ذلك. كما أن الإبقاء على التعريف الحالي للاجتماع العام يعني أن الرقابة الإدارية هي قائمة كأصل عام حتى على التجمعات العائلية الخاصة بالأفراح أو الأتراح والتي إذا ما ناقش الحضور فيها أي أمر ذي علاقة بالسياسة العامة يتحول بيت العزاء أو الفرح إلى اجتماع عام يملك الحاكم الإداري ممارسة صلاحياته الإدارية المنصوص عليها في القانون ما لم يقرر وزير الداخلية أن مثل هذه الاجتماعات مستثناة من أحكام القانون.

إن مثل هذا الاتجاه في قانون الاجتماعات العامة الأردني يشكل مخالفة لحق الاجتماع المقرر في الدستور الأردني ويخالف المادة (21) من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية والتي تعتبر الحق في التجمع السلمي معترفا به ولا يجوز أن يوضع من القيود على ممارسته إلا تلك التي تفرض طبقا للقانون. لذا نقترح أن يتم تعديل تعريف الاجتماع العام في القانون ليصبح (الاجتماع الذي يتم عقده في الساحات العامة أو الشوارع وبحضور عدد لا يقل عن 50 شخصا والمتعلق بأمر عام والذي تكون الدعوة إليه عامة).

أما فيما يتعلق بالإجراءات التنظيمية الخاصة التي تسبق تنظيم أي اجتماع عام في الأردن فقد أجرى عليها قانون الاجتماعات العامة المعدل لسنة 2011 تعديلا جوهريا بحيث ألغى شرط الحصول على موافقة الحاكم الإداري الخطية المسبقة على طلب تنظيم أي اجتماع عام والذي كان القانون القديم يشترط الحصول عليها قبل أربع وعشرين ساعة على الأقل من تاريخ الاجتماع العام أو المسيرة. حيث تم استبدال موافقة الحاكم الإداري الخطية المسبقة بشرط تقديم إشعار بعقد الاجتماع العام إلى الحاكم الإداري قبل الموعد المعين لإجراء أي منهما بثمان وأربعين ساعة على الأقل على أن يتضمن ذلك الإشعار أسماء منظمي الاجتماع العام وعناوينهم وتواقيعهم والغاية من الاجتماع ومكان وزمان أي منهما وذلك حتى تتمكن الجهات المعنية من توفير الحماية الضرورية للاجتماع العام والتسهيلات اللازمة لذلك. حيث أعتبر قانون الاجتماعات العامة المعدل أن كل اجتماع عام يعقد دون إشعار الحاكم الإداري هو عمل غير مشروع.

إن مثل هذا التعديل على أحكام قانون الاجتماعات العامة في الأردن يعد إيجابيا كونه يكرس حق الاجتماع الذي قرره الدستور ذلك أن النص السابق قبل التعديل كان يقيد حق الأردنيين في الاجتماع العام بشرط الحصول على موافقة الحاكم الإداري الخطية المسبقة والذي كان يملك الحق في رفض طلب عقد الاجتماع العام دون بيان أية أسباب مقنعة ودون رقابة عليه من أي جهة كانت. ولا يغير في حقيقة الأمر أن النص قبل التعديل كان يعتبر عقد الاجتماع العام موافقا عليه حكما في حال عدم إصدار الحاكم الإداري قراره برفض الطلب خلال المدة القانونية المحددة في القانون، ذلك أن الحاكم الإداري كان دائما ما يتفادى تطبيق أحكام ذلك النص من خلال إصدار القرار برفض طلب عقد الاجتماع العام خلال المدة القانونية الممنوحة له.

إلا أنه مـا يؤخذ على قانون الاجتماعات العامة المعدل لسنة 2011 أنـه قد اشترط أن لا يقل عدد منظمي الاجتماع العام الموقعين على الإشعار المقدم للحاكم الإداري عن سبعة أشخاص طبيعيين. إن مثل هذا الشرط يخالف تعريف الاجتماع العام الوارد في المادة (2) من القانون والذي لم يشترط عددا معينا لانعقاد الاجتماع العام، بالتالي فمن باب أولى أن لا يحدد عددا معينا لتقديم الإشعار بانعقاده. كما أن القانون الجديد عندما اشترط توقيع سبعة أشخاص طبيعيين على الإشعار للحاكم الإداري يكون قد حرم النقابات المهنية والأحزاب والجمعيات من طلب عقد اجتماع عام والتوقيع على الإشعار بانعقاده على الرغم من أنها تملك شخصية معنوية وقانونية كاملة بموجب القانون الذي أنشأها.

ولغايات المحافظة على الأمن والنظام والأموال العامة والخاصة أثناء انعقاد الاجتماع العام، فقد أعطى قانون الاجتماعات العامة الأردني الحاكم الإداري الحق في اتخاذ جميع التدابير والإجراءات الأمنية الضرورية لذلك على أن يقوم بتكليف الأجهزة الأمنية المرتبطة به بتنفيذ هذه الأعمال نيابة عنه. كما وسع القانون الجديد من صلاحيات الحاكم الإداري في هذا السياق لتصل إلى حقه في إصدار الأمر بفض الاجتماع العام إذا رأى أن مجريات أي منها قد تؤدي إلى تعريض الأرواح والممتلكات العامة أو الخاصة للخطر أو المس بالسلامة العامة، وذلك دون وجود أي معقب على قراره هذا.

إن مثل هذا الحق المطلق للحاكم الإداري باتخاذ تدابير أمنية واسعة النطاق بحجة المحافظة على الأمن والنظام العام أثناء انعقاد الاجتماع العام والتي قد تصل إلى إصدار الأمر بفض الاجتماع يثير مخاوف من تعسف الحاكم الإداري أو أي من الأجهزة الأمنية المرتبطة به كون القانون لم يقرر أية مسؤولية على الحاكم الإداري أو على القائمين على إدارة تلك الأجهزة الأمنية إذا ما تبين أن هناك مبالغة وعدم تناسب في تلك الإجراءات والتدابير الاحترازية أو في قرار فض الاجتماع العام. فتقرير مثل هذه المسؤولية – سواء الجزائية أو المدنية أو الإدارية – من شأنه أن يبعث الراحة والطمأنينة في نفس المجتمعين بأن أية إجراءات أمنية ستتخذ من جانب الحاكم الإداري أو الأجهزة الأمنية التابعة له ستكون بالقدر اللازم لمواجهة أي إخلال بالأمن أو بالنظام العام أو في حالة وقوع اعتداء على الأموال العامة أو الخاصة.

إن ما سيزيد من احتمالية تعسف الحاكم الإداري في رقابته على الاجتماعات العامة في الأردن وبالتالي من عدم رضا المشاركين عـن أية تدابير أمنية تتخذ أن قانون الاجتماعات العامة المعدل لا يتضمن أية أحكام خاصة حول ما يحظر على المشاركين القيام به في أي اجتماع عام. كما لا يوجد هناك أية إشارة في القانون على الأعمال التي يمكن أن تشكل إخلالا بالأمن والنظام العام أو التي قد تمس بالسلامة العامة حتى يتجنبها المشاركون في أي اجتماع عام. فقد أحال قانون الاجتماعات العامة إلى التعليمات الصادرة بموجبه والخاصة بتنظيم الاجتماعات العامة والتجمعات والمسيرات لسنة 2004 لتحديد الأفعال التي يحظر على المشاركين في أي اجتماع عام القيام بها وهي:

– عدم القيام بأية دعوة أو إعلان أو دعاية قبل الحصول على موافقة الحاكم الإداري على عقد الاجتماع العام.

– عدم استخدام أية شعارات أو هتافات أو رسومات أو صور أو رموز تمس سيادة الدولة أو الوحدة الوطنية أو الأمن أو النظام العام.

– عدم حمل الأسلحة والأدوات الحادة أو أية أداة تساعد على ارتكاب الجريمة أو الإخلال بالأمن أو النظام العام.

– عدم التعاون مع الجهات الأمنية لمنع دخول أصحاب السوابق أو معتادي الجرائم في الاجتماعات العامة.

– عدم عرقلة حركة السير أثناء الاجتماعات العامة.

– عدم التعرض للمنشآت أو الممتلكات العامة أو الخاصة أثناء الاجتماعات العامة.

– عدم السماح لأي كان الإخلال بالأمن والنظام داخل أماكن الاجتماعات العامة.

إن مثل هذه الأعمال التي يحظر على المشاركين في أي اجتماع عام القيام بها يجب أن يتم النص عليها صراحة في صلب قانون الاجتماعات العامة وليس في التعليمات الصادرة بموجبه مع ضرورة مراجعتها خاصة تلك المتعلقة بأصحاب السوابق أو معتادي الجرائم والذين يجب أن يتم الاعتراف لهم بالحق الكامل في الاجتماع العام وفق أحكام القانون وإن كانوا أصحاب سوابق. فهم مواطنون أردنيون يتمتعون بكافة الحقوق والحريات الدستورية شأنهم شأن غيرهم من المواطنين – باستثناء ما هو مقرر في الدستور والقانون – ولا يجوز معاقبتهم عن أي فعل أو جريمة ارتكبوها مرتين.

أما فيما يتعلق بموضوع الأضرار التي قد تلحق بالغير أو بالأموال العامة أو الخاصة من جراء الإخلال بالأمن أو النظام العام أثناء انعقاد الاجتماع العام، فقد اعتبر قانون الاجتماعات العامة المعدل لسنة 2011 أن المسؤولية بشقيها الجزائية والمدنية تقع على المتسببين بتلك الأضرار فقط دون المنظمين. إلا أن القانون المعدل لم يعالج حالة الأضرار والإخلال بالأمن العام والنظام العام التي قد تقع أثناء أي اجتماع عام غير مشروع – أي لم يتم إشعار الحاكم الإداري بوقوعه. ففي هذه الحالة يجب أن يتحمل منظمو الاجتماع العام أو الداعون إليه مع المتسببين بالضرر مسؤولية التعويض عن الأضرار التي تلحق بالأموال العامة أو الخاصة وذلك بالتكافل والتضامن.

في النهاية، فإن إبقاء اليد العليا للسلطة الإدارية في تقرير حق الاجتماع العام في الأردن وتقدير ما يستدعي التدخل به من إجراءات وتدابير أمنية يتنافى مع أبسط قواعد الإصلاح السياسي وإطلاق الحريات الدستورية الذي تعهدت الحكومة القيام به ويجعل من التعديلات الأخيرة على قانون الاجتماعات العامة دون مستوى الطموح الشعبي. وهو الأمر الذي يثير استغراب كيفية إقرار مجلس الأمة الأردني بشقيه الأعيان والنواب لتلك التعديلات والتي وإن حققت خطوة إيجابية للأمام من خلال استبدال شرط موافقة الحاكم الإداري على تنظيم أي اجتماع عام إلى مجرد الإشعار قبل مدة (24) ساعة فقط، إلا أنها ما زالت أقل من الطموحات الشعبية ذلك أن قانون الاجتماعات العامة المعدل لسنة 2011 ما زال يكرس سطوة الحاكم الإداري على حق الأردنيين في الاجتماع العام وهو ما يشكل عائقا أمام ممارستهم للحقوق والحريات التي كفلها لهم الدستور الأردني.
المحامي الدكتور ليث كمال نصراوين
* دكتوراه في القانون الدستوري من جامعة مانشستر في بريطانيا