عدم دستورية اختصاص القضاء العادي بمنازعات الأراضي الصحراوية

قضية رقم 101 لسنة 26 قضائية المحكمة الدستورية العليا “دستورية”

باسم الشعب
المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم الأحد الأول من فبراير سنة 2009م، الموافق السادس من صفر سنة 1430 ه .
برئاسة السيد المستشار/ ماهر عبد الواحد رئيس المحكمة
وعضوية السادة المستشارين : ماهر البحيرى وعدلى محمود منصور ومحمد عبد القادر عبد الله وأنور رشاد العاصى والسيد عبد المنعم حشيش وسعيد مرعى عمرو نواب رئيس المحكمة
وحضور السيد المستشار الدكتور / حمدان حسن فهمى رئيس هيئة المفوضين
وحضور السيد / ناصر إمام محمد حسن أمين السر
أصدرت الحكم الآتي
فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 101 لسنة 26
قضائية ” دستورية ” المحالة من محكمة القضاء الإدارى ( الدائرة الثانية ) بقضائها الصادر بجلسة 28/12/2003 فى الدعوى رقم 2487 لسنة 56 ” قضائية ” .

المقامة من
السيد / مختار محمود حسن الباير
ضد
1 السيد وزير الزراعة واستصلاح الأراضي
2 السيد رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية
3 السيد رئيس الإدارة المركزية للملكية والتصرف بوزارة الزراعة
4 السيد رئيس اللجنة العليا لتثمين أراضى الدولة

الإجراءات
بتاريخ الثامن والعشرين من أبريل سنة 2004 ، ورد إلى قلم كتاب المحكمة الحكم الصادر بجلسة 28/12/2003 من محكمة القضاء الإدارى – الدائرة الثانية – فى الدعوى رقم 2487 لسنة 56 ” قضائية ” ؛ قاضيًا بوقف الدعوى وإحالة أوراقها إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل فى دستورية نص المادة (22) من القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضى الصحراوية .

وقدمت كل من هيئة قضايا الدولة والهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية مذكرة دفعت فيها بعدم قبول الدعوى للتجهيل ، وفى الموضوع برفضها .
كما قدم المدعى فى الدعوى الموضوعية عدة مذكرات طلب فيها الحكم بعدم دستورية نص المادة (22) من القانون رقم 143 لسنة 1981 المشار إليه.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.
ونُظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم .

المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع – حسبما يتبين من حكم الإحالة وسائر الأوراق – تتحصل فى أن المدعى فى الدعوى الموضوعية كان قد أقام الدعوى رقم 2487 لسنة 56 ” قضائية ” أمام محكمة القضاء الإدارى ضد وزير الزراعة واستصلاح الأراضى وآخرين طالبًا الحكم بصفة مستعجلة بوقف إجراءات تخصيص قطعة أرض بمركز العلمين محافظة مطروح ، لشركة البيان للتنمية السياحية والاستثمار العقارى ، لتداخلها مع المسطح الذى تقدم بطلب تخصيصه له برقم 2562 بتاريخ 17/12/1997 ، وفى الموضوع الحكم ببطلان إجراءات التخصيص التى اتُّبعت لصالح شركة البيان للتنمية السياحية والاستثمار العقارى ، مع إلزام الهيئة العامة لمشروعات التنمية الزراعية بتخصيص مساحة 1262 فدانًا له بالشروط ذاتها التى تم بها تخصيص مساحة 4000 فدان لشركة البيان السالفة الذكر . وأثناء نظر تلك الدعوى ، تقدم المدعى بطلب لتعديل طلباته فيها لتصبح وقف تنفيذ قرار وزير الزراعة واستصلاح الأراضى بالموافقة على مذكرة المستشار القانونى للوزارة بشأن تأجير مساحة 4000 فدان لشركة البيان للاستثمار العقارى والتنمية السياحية ، ووقف تنفيذ قرار الإدارة المركزية للملكية والتصرف التابعة للهيئة العامة لمشروعات التنمية الزراعية المؤرخ 12/11/2001 برفض الطلب المقدم من المدعى برقم 2562 بتاريخ 17/12/1997 لتقنين وضع يده وآخر على مساحة 1262 فدانًا ، المتداخلة مع مساحة 4000 فدان التى وافق وزير الزراعة على تأجيرها لشركة البيان ،

وفى الموضوع ببطلان قرار وزير الزراعة واستصلاح الأراضى بالموافقة على تأجير المساحة المذكورة لشركة البيان ، وكذلك بطلان قرار الإدارة المركزية للملكية والتصرف التابعة للهيئة العامة لمشروعات التنمية الزراعية برفض طلب المدعى تقنين وضع يده على المساحة الآنفة الذكر ، مع إلزام جهة الإدارة بالسير فى إجراءات تمليك المدعى المساحة المطلوبة بالشروط ذاتها التى اتُّبعت مع شركة البيان .

وإذ دفعت هيئة قضايا الدولة بعدم اختصاص محكمة القضاء الإدارى ولائيًا بنظر الدعوى ووجوب إحالتها إلى المحكمة الابتدائية المختصة طبقًا للمادة (22) من القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضى الصحراوية ، فقد قضت تلك المحكمة بجلستها المنعقدة فى 28/12/2003 بوقف الدعوى وإحالة أوراقها إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل فى دستورية ذلك النص .

وحيث إنه عن الدفع المبدى من كل من هيئة قضايا الدولة والهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية بعدم قبول الدعوى الماثلة بقالة أن قرار الإحالة الصادر من محكمة القضاء الإدارى جاء مُجهلاً إذ خلا من تعيين النص الدستورى المدعى مخالفته وأوجه تلك المخالفة ، فهو مردود بما استقر عليه قضاء المحكمة الدستورية العليا من أن ما تغياه المشرع بنص المادة (30) من قانونها هو ألا تكون صحيفة الدعوى الدستورية ، أو قرار الإحالة الصادر من محكمة الموضوع مجهلاً بالمسائل الدستورية المطروحة على المحكمة ضمانًا لتعيينها تعيينًا كافيًا ، فلا تثير خفاءً فى شأن مضمونها ، أو اضطرابًا حول نطاقها ، ليتمكن ذوو الشأن جميعًا من إعداد دفاعهم ابتداءً وردًا وتعقيبًا فى المواعيد التى حددتها المادة (37) من ذلك القانون ، ولتتولى هيئة المفوضين بعد انقضاء تلك المواعيد تحضير الدعوى وإعداد تقرير يحدد المسائل الدستورية المثارة ورأيها فيها مسببًا .

ومن ثم يكفى لتحقيق تلك الغاية أن يكون تعيين هذه المسائل ممكنًا ، ويتحقق ذلك كلما كان بُنيان عناصرها مُنبئًا عن حقيقتها . متى كان ذلك ، وكان قرار الإحالة قد انطوى على النص المطعون عليه ، وعلى نص الدستور المدعى مخالفته ، كما أبان المثالب الدستورية التى رأى أنها تلحق به ، ناعيًا عليه أنه انتزع اختصاصًا أصيلاً لمجلس الدولة مقررًا دستوريًا وجاء عامًا دون تفرقة بين المنازعات المتعلقة بالحيازة والملكية ، والمنازعات الإدارية التى توجه الخصومة فيها لقرارات إدارية نهائية ، ومن ثم فإن وصف الحكم المذكور بالتجهيل لا يكون له من أساس ، متعينًا الالتفات عنه .

وحيث إن المادة (22) من القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضى الصحراوية تنص على أن :
” تختص المحاكم العادية دون غيرها بالفصل فى المنازعات التى تنشأ عن تطبيق أحكام هذا القانون ، وتُرفع الدعوى إلى المحكمة الابتدائية المختصة .

وعلى اللجان القضائية المنصوص عليها فى القانون رقم 100 لسنة 1964 أن تحيل المنازعات والاعتراضات المعروضة عليها عند العمل بأحكام هذا القانون إلى المحاكم الابتدائية الكائن فى دائرتها العقار موضوع النزاع ، وذلك بغير رسوم وبالحالة التى تكون عليها .

ويكون لذوى الشأن خلال ستين يومًا من تاريخ العمل بأحكام هذا القانون الطعن فى القرارات الصادرة من اللجان المشار إليها أمام المحاكم الابتدائية ” .

وحيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن المصلحة الشخصية المباشرة – وهى شرط لقبول الدعوى الدستورية – مناطها أن يكون ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة فى الدعوى الموضوعية ، وذلك بأن يكون الفصل فى المسألة الدستورية لازمًا للفصل فى الطلبات المرتبطة بها المطروحة على محكمة الموضوع . متى كان ذلك ، فإن نطاق الدعوى الماثلة يتحدد بنص الفقرة الأولى من المادة (22) من القانون رقم 143 لسنة 1981 المشار إليه فيما قضت به من اختصاص المحاكم العادية دون غيرها بالفصل فى المنازعات التى تنشأ عن تطبيق أحكام هذا القانون .

وحيث إن المشرع الدستورى قصد بنص المادة (172) من الدستور إلى دعم مجلس الدولة فأصبح منذ استحداث هذا النص جهة قضائية قائمة بذاتها مُحَّصنة ضد أى عدوان عليها أو على اختصاصها – المقرر دستوريًا – عن طريق التشريع العادى ، ولم يقف المشرع الدستورى فى دعمه لمجلس الدولة عند هذا الحد بل جاوزه إلى إلغاء القيود التى كانت تقف حائلاً بينه وبين ممارسته لاختصاصاته ، فاستحدث فى المادة (68) من الدستور نصًا يقضى بأن التقاضى حق مكفول للناس كافة ، وأن لكل مواطن حق الالتجاء إلى قاضيه الطبيعى ، وتكفل الدولة تقريب جهات القضاء من المتقاضين وسرعة الفصل فى القضايا ، ويُحظر النص على تحصين أى عمل أو قرار إدارى من رقابة القضاء. وبذلك سقطت جميع النصوص القانونية التى كانت تحظر الطعن فى القرارات الإدارية ، وأُزيلت جميع العوائق التى كانت تحول بين المواطنين والالتجاء إلى مجلس الدولة بوصفه القاضى الطبيعى للمنازعات الإدارية . وإذ كان الدستور بما نص عليه فى المادة (68) من أن لكل مواطن حق الالتجاء إلى قاضيه الطبيعى ، قد دلَّ – على ما جرى عليه قضاء هذه المحكمة – على أن هذا الحق فى أصل شرعته هو حق للناس كافة تتكافأ فيه مراكزهم القانونية فى سعيهم لرد العدوان على حقوقهم دفاعًا عن مصالحهم الذاتية ،

وأن الناس جميعًا لا يتمايزون فيما بينهم فى مجال حقهم فى النفاذ إلى قاضيهم الطبيعى ، ولا فى نطاق القواعد الإجرائية أو الموضوعية التى تحكم الخصومة القضائية ، ولا فى مجال التداعى بشأن الحقوق المدعى بها وفق مقاييس موحدة عند توافر شروطها ، إذ ينبغى دائمًا أن يكون للخصومة الواحدة قواعد موحدة سواء فى مجال اقتضائها أو الدفاع عنها أو الطعن فى الأحكام التى تصدر فيها .

وكان مجلس الدولة – بنص المادة 172 من الدستور – هو قاضى القانون العام فى المنازعات الإدارية والدعاوى التأديبية ، ما فتئ قائمًا عليها ، باسطًا ولايته على مختلف أشكالها وتعدد صورها . لما كان ذلك ، وكان الدستور قد نص فى المادة (165) على أن السلطة القضائية مستقلة وتتولاها المحاكم على اختلاف أنواعها ودرجاتها ، فإنه إذا ما قدَّر المشرع ملاءمة إسناد الفصل فى بعض المنازعات الإدارية إلى محاكم السلطة القضائية ، فإن سلطته فى هذا الشأن تكون مقيدة بعدم الخروج على نصوص الدستور ،

وعلى الأخص تلك التى تضمنتها نصوص المواد 40 و68 و165 و172 ، ويتعين عليه التأليف بينها فى مجموعها ، وبما يحول دون تناقضها فيما بينها أو تهادمها ، ومن ثم فلا يجوز إيلاء سلطة فى منازعات بعينها إلى غير قاضيها الطبيعى إلا فى أحوال استثنائية تكون الضرورة فى صورتها الملجئة هى مدخلها ، وصلتها بالمصلحة العامة – فى أوثق روابطها – مقطوعًا بها ، ومبرراتها الحتمية لا شبهة فيها . وهذه العناصر جميعها ليست بمنأى عن الرقابة القضائية لهذه المحكمة ، بل تخضع لتقييمها ، بما لا يُخرج نص أى من المادتين ( 68 و172 ) من الدستور عن أغراضها التفافًا حولها ، بل يكون لمضمونها مجاله الطبيعى الذى حرص المشرع الدستورى على عدم جواز إهداره ، ذلك أن ما يقرره الدستور فى المادة (167) من النص على أن يحدد القانون الهيئات القضائية واختصاصاتها ، لا يجوز اتخاذه موطئًا لاستنزاف اختصاص المحاكم أو التهوين من تخصيص الدستور بعضها بمنازعات بذواتها باعتبارها قاضيها الطبيعى ، وصاحبة الولاية العامة بالفصل فيها ، إذ إن الاختصاص المقرر دستوريًا لأية جهة من جهات القضاء ، ليس محض حق لهذه الجهة أو تلك وإنما هو ولاية خولها إياها الدستور باعتبارها الجهة القضائية التى ارتأى أنها الأجدر بنظر نوع معين من المنازعات ، والأصلح فى التدقيق فى الحقوق المتنازع عليها أمامها .

وحيث إن المنازعات التى قد تنشأ عن تطبيق أحكام القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضى الصحراوية ، ليست جميعها من طبيعة مدنية مما يدخل فى اختصاص القضاء العادى باعتباره صاحب الولاية العامة بنظر هذه المنازعات ، وإنما يُداخلها بعض المنازعات ذات الطبيعة الإدارية ، وينضوى تحت لوائها المنازعات المتعلقة بالقرارات الإدارية النهائية التى تصدرها جهة الإدارة مما تندرج تحت الولاية العامة المقررة لمحاكم مجلس الدولة باعتباره القاضى الطبيعى لكافة المنازعات الإدارية ، متى كان ذلك فإن إيلاء الاختصاص بنظر المنازعات الإدارية إلى المحكمة الابتدائية على النحو الذى قررته الفقرة الأولى من المادة (22) المطعون عليها ، خصمًا من الاختصاص المعقود لمجلس الدولة دستوريًا ينبغى أن يُبرره ضرورة مُلجئة ، وأن يتم ذلك من أجل تحقيق المصلحة العامة .

وحيث إن الأعمال التحضيرية للقانون السالف الذكر – المذكرة الإيضاحية ومضابط مجلس الشعب – قد خلت من بيان الأسباب التى ألجأت المشرع إلى ولوج هذا الطريق ، أو المصلحة العامة التى يهدف إلى تحقيقها من ورائه ، ومن ثم فإن ما نحاه المشرع من إيلاء الاختصاص بنظر جميع المنازعات التى قد تنشأ عن تطبيق أحكام القانون المطعون عليه إلى المحاكم الابتدائية يمثل انتقاصًا من الاختصاص المقرر دستوريًا لمجلس الدولة .

وحيث إن المشرع كان قد أصدر قبل إصداره القانون المطعون عليه القانون رقم 59 لسنة 1979 فى شأن إنشاء المجتمعات العمرانية الجديدة ، الذى يتناول بالتنظيم إنشاء وإدارة واستغلال المجتمعات العمرانية الجديدة ، وكلا القانونين يتناول بالتنظيم الشأن الخاص باستثمار أراضٍ صحراوية إما فى استصلاحها واستزراعها على النحو الوارد بالقانون رقم 143 لسنة 1981 أو إقامة مجتمعات عمرانية جديدة كما هو مقرر بالقانون رقم 59 لسنة 1979 . وإذ خلا القانون الأخير من نص يقرر خضوع المنازعات التى قد تنشأ عن تطبيق أحكامه للقضاء العادى ، تاركًا الأمر للقواعد العامة لاختصاص كل من جهتى القضاء العادى والإدارى ، بما مؤداه : اختصاص جهة القضاء العادى بنظر المنازعات المدنية من حيازة وملكية ونحو ذلك ، واختصاص جهة القضاء الإدارى بنظر المنازعات الإدارية . فى حين تنكب المشرع فى القانون رقم 143 لسنة 1981 هذا السبيل ، ممايزًا بين أفراد المتعاملين مع الجهة الإدارية المختصة على الرغم من تماثل مراكزهم القانونية ودون أن يتوافر لهذا التمييز ما يبرره موضوعيًا ، فإنه يكون قد خالف مبدأ المساواة المنصوص عليه فى المادة (40) من الدستور .

وحيث إن الأحكام التى تضمنتها الفقرتان الثانية والثالثة من النص المطعون عليه ، والتى أوجبت على اللجان القضائية المنصوص عليها في القانون رقم 100 لسنة 1964 أن تُحيل المنازعات والاعتراضات المعروضة عليها عند العمل بأحكام القانون رقم 143 لسنة 1981 إلى المحاكم الابتدائية الكائن فى دائرتها العقار موضوع النزاع ، وأعطت لذوى الشأن خلال ستين يومًا من تاريخ العمل بالقانون المذكور حق الطعن في القرارات الصادرة من اللجان المشار إليها أمام المحاكم الابتدائية ، ترتبط بنص الفقرة الأولى ارتباطًا لا يقبل التجزئة ، لشمول حكمها المنازعات التى تدخل فى اختصاص القضاء الإداري ، فإن القضاء بسقوطها – فى هذا النطاق – يكون لازمًا .

وحيث إنه لما تقدم ، فإن النص المطعون عليه يكون مخالفًا لأحكام المواد 40 و64 و68 و165 و172 من الدستور .
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بعدم دستورية نص الفقرة الأولى من المادة (22) من القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضي الصحراوية .