الرقابة القضائية على أعمال مؤسسات المجتمع المدني / للقاضي سالم روضان

إعادة نشر بواسطة محاماة نت

المقدمة

بعد التحولات التي حدثت في العراق ظهرت تجمعات ومؤسسات بمسميات مختلفة وأهداف متباينة ، وان كانت هذه التجمعات لها جذور وامتدادات تاريخية في مسيرة المجتمع العراقي ، وهذه المؤسسات لم تكن دون قيد أو رقابة أو حتى وجود نظام قانوني يحكم أعمالها من لحظة التأسيس وحتى ظهورها للعلن وممارسة نشاطها العملي في وسط المجتمع العراقي ، وهذه المؤسسات المسمات ( بالمنظمات الغير حكومية ) تم تنظيمها بموجب الأمر رقم 45 لسنة 2003 الذي أصدرته سلطة الائتلاف المنحلة ، وهذه أيضا تندرج ضمن مفهوم مؤسسات المجتمع المدني .

وفي هذه الورقة استعرض جوانب الرقابة القضائية على أعمال تلك المؤسسات ومدى خضوعها لسلطان القانون العراقي النافذ من حيث الإجراءات والجزاءات العقابية وهل تنحصر محاسبتها على أساس كونها شخصية معنوية مستقلة أم تتعدى إلى الأفراد المؤسسين والمنضوين تحت لوائها ويكونوا محلاً للتطبيقات العقابية بموجب القوانين الجزائية الاعتيادية.

لذلك ستكون هذه الورقة على مبحثين الأول يتعلق بالتعريف بماهية مؤسسات المجتمع وتكون لحصر هذه المؤسسات من حيث التبويب وليس التعريف بالمكون والبعد التاريخي لها ، حيث سيتناوله باحثين آخرين والمبحث الثاني التعريف بالرقابة القضائية ومدى تطابقها مع المفهوم المتعلق بإعمال مؤسسات المجتمع المدني .

وهذه الورقة أتمنى ، على الرغم من بساطتها المنسجمة مع المدة الزمنية للمؤتمر، أن تكون ذات فائدة في إذكاء جذوة البحث والتحقيق من اجل الوصول إلى أداء أفضل لهذه المؤسسات الفتية من حيث التكوين والمتجذرة في المجتمع من حيث الفعالية والأداء .

المبحث الأول

ماذا نعني بمؤسسات المجتمع المدني ؟

إن مؤسسات المجتمع المدني هي كل التشكيلات والمنظمات والتجمعات ذات الصلة بحياة الناس البعيدة عن إشراف ورقابة السلطة التنفيذية، لذلك فانه مصطلح واسع وفضفاض ويتسع للكثير على وفق مشيئة المتبصر أو الذي يتأمل الوضع الاجتماعي، حتى إن البعض اعتبر الأجهزة الحكومية، هي جزء من مؤسسات المجتمع المدني على اعتبار إن المجتمع هو مجتمع متمدن ومتحضر ويستوعب كل الطبقات والاتجاهات الفئوية والقطاعية للجهات الإنسانية والأسرية، لكن ما نعنيه في هذه الورقة هي المنظمات الغير حكومية التي تعمل في الوسط الاجتماعي وبموجب الأهداف التي أعلنتها والمتسقة مع الخط العام الإنمائي للمجتمع.

لذلك فان من القواعد القانونية المنظمة لهذه المؤسسات في الوقت الحاضر هو الأمر رقم 45 لسنة 2003 الصادر من سلطة الائتلاف المنحلة، والذي أصبح القاعدة التي نطابق على أفاقها شرعية وجود المؤسسة أو التجمع أو المنظمة .

إذن أن مؤسسات المجتمع وكما وردت في الأمر أعلاه هي :-

أ‌. المنظمات غير الحكومية الوطنية

ب‌. المنظمات غير الحكومية الأجنبية

وهذا التوصيف لم يخصص بل استمر على سعته وميوعته في الاحتواء للمفهوم العام لتسمية المؤسسة أو المنظمة الغير حكومية ، إلا أن نص القسم الأول من الأمر 45 لسنة 2003 ألزم هذه المؤسسات بضوابط منها ما يتعلق بالنشاط والأخرى بالهدف وعلى وفق ما يأتي :-

1. ما يتعلق بالنشاط ، فقد حدد لتلك المؤسسة نشاط واحد أو أكثر ، وعلى سبيل المثال وليس الحصر في الفقرة (1) من القسم (1) من الأمر 45 لسنة 2003 وعلى وفق ما يلي :-

أ‌. النشاط المتعلق بتقديم المساعدات الإنسانية

ب‌. النشاط المتعلق بتقديم مشاريع الإغاثة

ج. مناصرة قضايا حقوق الإنسان والتوعية بها

د. عمليات تأهيل المناطق السكنية وإعادة توطين المجموعات البشرية فيها

هـ . الأعمال الخيرية

و. الأنشطة التعليمية

وهذه الأنشطة ، التي اقرها الأمر45 لسنة 2003 بان تكون غير ربحية ولخدمة المصلحة العامة ، بمعنى إن المؤسسة إذا ما اقترن نشاطها بهدف ربحي أو تحقيق مصلحة شخصية لجماعة معينة لا تتسع للخط العام للمجتمع ، فإنها تفقد صفتها كونها منظمة غير حكومية داخلة في مفهوم مؤسسات المجتمع المدني ، وهنا يظهر دور الرقيب الإداري والقضائي والشعبي في تشخيص هذه الخروقات ومن ثم إيجاد المعالجات لها سواء من خلال المحاسبة القانونية أو الإدارية .

2. كما إن هذا التشكيل لا يكتمل ظهوره إلا بتسجيله لدى دائرة مختصة مشكلة في وزارة التخطيط والتعاون الإنمائي بعد تقديم جملة وثائق منها النظام الداخلي وشهادة التأسيس وبيان مصادر التمويل والمتطلبات الأخرى التي ذكرها الأمر 45 لسنة 2003 ، وبعد أن يتم التسجيل يكون حينئذ تشكيلاً يندرج ضمن المفهوم الذي نحن بصدد إسقاط دور الرقابة القضائية عليه ، وقد وردت هذه الآلية في صلب القسم (2) من الأمر المذكور أعلاه .

3. يتوجب علينا ذكر المركز القانوني لهذه المؤسسات من حيث خضوعها للمسائلة القانونية ومتى تكون محلاً للالتزام وهل تملك شخصية معنوية مستقلة آم إن مؤسسيها والأفراد الذين يعملون معها هم محلاً للمسائلة .

إن الأمر 45 لسنة 2003 لم يشير إلى ذلك بوضوح وإنما أوردها على إنها تشكيلات تملك الوضع القانوني المؤقت منذ تاريخ تقديم الوثائق إلى مكتب التسجيل ولحين صدور الموافقة على التسجيل وبعد ذلك تكون ذات وضع قانوني دائم ومن ثم لها أن تمارس دورها .

ويستدل من ذلك إن الأمر قد ترك الحال إلى القواعد العامة المعالجة لمثل هذه الأوضاع ، وهذه القواعد وردت في القانون المدني العراقي رقم 40 لسنة 1951 المعدل في الفرع الثاني من الفصل الثاني من القانون التي تطرقت إلى موضوع الأشخاص المعنوية وجاء في المادة 47 من القانون المدني تعريف للشخص المعنوي وكما يلي :-

أ. الدولة

ب. الإدارات والمنشئات العامة التي يمنحها القانون شخصية معنوية مستقلة عن شخصية الدولة بالشروط التي يحددها .

ج. الألوية والبلديات والقرى التي يمنحها القانون شخصية معنوية بالشروط التي يحددها .

د. الطوائف الدينية التي يمنحها القانون شخصية معنوية بالشروط التي يحددها .

هـ . الأوقاف

و. الشركات التجارية والمدنية إلا ما استثني منها بنص في القانون .

ز. الجمعيات والمؤسسة وفقاً للأحكام المقررة في القانون

ح. كل مجموعة من الأشخاص أو الأموال يمنحها القانون شخصية معنوية .

كما إن المادة 48 من القانون المدني العراقي حددت مواصفات هذه الشخصية المعنوية من حيث أهلية التقاضي والالتزامات والحقوق وقد أشارت المادة 50 مدني إلى الجمعيات التي تنشأ لأهداف غير ربحية والتي تكون اقرب إلى توصيف الأمر 45 لسنة 2003 للمنظمات الغير حكومية وبينت في الفقرة (1) من تلك المادة إلى أن الجمعية هي جماعة ذات صفة دائمة مكونة من عدة أشخاص طبيعية أو معنوية لغرض غير الربح المادي .

أما مفهوم المؤسسة فقد حددته أحكام المواد 51-60 من القانون المدني رقم 40 لسنة 1951 المعدل وقد عرفت المادة (51) مدني المؤسسة بأنها شخص معنوي ينشأ بتخصيص مال لمدة غير معينة لعمل ذي صفة إنسانية أو دينية أو علمية أو فنية أو رياضية دون قصد إلى ربح مادي .

كما أشارت بقية المواد إلى بعض الأمور التنظيمية وكيفية التصفية ورقابة القضاء عليها وسأوردها في المبحث المتعلق بالرقابة القضائية .

إذن من خلال ما تقدم فان الكيان المكون لمؤسسات المجتمع المدني يملك شخصية معنوية مستقلة على وفق التوصيف الوارد في الأمر 45 لسنة 2003 وكذلك ما جاء بأحكام القانون المدني رقم 40 لسنة1951 المعدل ويترتب عليه خضوع هذا التشكيل إلى سلطات القضاء العراقي .

المبحث الثاني

الرقابة القضائية

إن مفهوم الرقابة القضائية يندرج ضمن نطاق شمول ولاية القضاء على جميع الأشخاص المعنوية والطبيعية ضمن الإقليم الواحد للدولة ، وتشمل مؤسسات الدولة وكذلك مؤسسات المجتمع المدني والأفراد ، وحيث أن العراق من الأقطار التي تعمل بنظام القضاء الموحد ، الذي يعني عدم وجود محاكم إدارية أو نظام قضائي إداري مستقل عن منظومة القضاء ، ويعتبر خضوع هذه المؤسسات لسلطات القضاء من المظاهر الأساسية للمدنيات الحديثة ، حتى إن الدول تتباهى فيما بينها بمدى تعلقها بأهداب القانون ورضوخها لمبادئه وأحكامه.

أما فيما يتعلق بعمل مؤسسات المجتمع المدني التي تسمى (بالمنظومات الغير حكومية) فان الأحكام التي تتنازعها تقع ضمن ثلاثة أبواب وكما يلي :-

1. الأحكام الخاصة

2. القواعد العامة لمنظومة القوانين المدنية

3. القواعد العامة لمنظومة القوانين الجزائية

وسأورد شرحاً مبسطاً لكل حالة دون المرور على النظريات والرؤى والتدرج التاريخي لنشوئها لان موضوع هذه الدراسة الميسرة هو دليل استرشادي حول الولاية القضائية .

1. الأحكام الخاصة :-

إن الأمر 45 لسنة 2003 الصادر من سلطة الائتلاف المؤقتة المنحلة قد أورد جملة أحكام تنظيمية وعقابية حول عمل هذه المؤسسات حيث ذكر في المواد التنظيمية عملية تسجيل الكيان المدني أو المنظمة الغير حكومية وحدد شروط التسجيل والوثائق المطلوبة وكيفية التقديم وغيرها وعرج في أحكام أخرى إلى الإجراءات العقابية التي تقع على الكيان المخالف لأحكام الأمر 45 لسنة 2003 ومنها :

أ. القسم الثالث الذي منح المكتب المختص بالتسجيل صلاحية رفض الطلبات وإلغاء الأجازات أو تعليقها ومنعها من مزاولة أعمالها على وفق أحكام البند (8) من القسم المذكور كما جاء في البند (10) من القسم ذاته نص يتعلق بنشاط رقابي لمكتب التسجيل يمكن قوات الائتلاف والسلطات العراقية بالإطلاع على المعلومات المتعلقة بأنشطة تلك المؤسسات والغرض من ذلك مراقبة أعمالها .

ب. أما القسم (4) فانه تطرق إلى حل تلك المنظمات وتوقيف أعمالها واعتبرت حل المنظمة نوع العقوبة على من لم يلتزم بشروط التسجيل أو الذي يخالف الأحكام الواردة في الأمر 45 لسنة 2003 .

ج. ورد في الأمر 45 لسنة 2003 إشارات إلى التمويل الخاص بتلك المنظمة ومنح المكتب صلاحية متابعة سجلاتها وحساباتها وقد افرد له القسم (5) وفي البند (3) على وجه الخصوص وأعطى صلاحية بتعليق العمل لهذه المنظمة إذا لم تمتثل لأوامر المكتب .

د. في البند (4) من ذلك القسم ذهب إلى أن المكتب حينما يجد المنظمة قد مارست سلوكاً يتسم بالإهمال الشديد أو بالغش أو له طابع إجرامي أو يشكل خطراً يهدد النظام العام والسلامة والاستقرار أو الأمن فلهذا المكتب الحق باتخاذ احد أمرين الأول تعليق العمل لمدة زمنية محددة والثاني الإلغاء التام لتسجيل هذه المنظمة .

هـ . أما القسم(6) من الأمر المذكور منح المدير الإداري لسلطة الائتلاف المؤقتة المنحلة صلاحية مصادرة ممتلكات المنظمة وإغلاق مكاتبها والآن بعد انتقال السلطة أصبح رئيس الوزراء هو صاحب الصلاحية لأنه حل محل المدير الإداري .

فهذه أهم الأحكام الرقابية الوارد ذكرها في الأمر 45 لسنة 2003 مع التحفظ على الأحكام التي جاء بها من حيث دستوريتها ومشروعيتها ولنا في ذلك رأي نختلف فيه مع واضع النص .

2. القواعد العامة لمنظومة القوانين المدنية .

‌أ- أما في القوانين العراقية النافذة ومنها القانون المدني رقم 40 لسنة 1951 المعدل فقد نظمت أحكام المؤسسات والجمعيات المواد (50-60) حيث ذكرت الفقرة (3) من المادة 56 مدني بان للسلطة التنفيذية حق فرض ،بإرادة أو قانون، اتخاذ الإجراءات الخاصة بالرقابة على عمل المؤسسة أو الجمعية واني قد ذكرت السلطة التنفيذية ، حيث أن النص يشير إلى الإرادة الملكية، وهذا كان حينما كانت الملكية قائمة والآن قد تبدلت الأحوال فحلت سلطات متعاقبة عليها لذا أوسمتها بالسلطة التنفيذية .

في المادة 57 أعطى الدولة حق الرقابة على المؤسسات وفي نص المادة 59 مدني رسم المشرع الطريقة التي بها يباشر القضاء ولايته على المؤسسة، حيث جاء فيه يجوز لمحكمة البداءة أن تقضي بالإجراءات المشار إليها في النص إذا طلبت منها ذلك الجهة المختصة بالرقابة على أن يكون هذا الطلب في صورة دعوى وهذه الإجراءات تتلخص بما يلي :

1. التدخل في عزل المدراء في هذه المؤسسات

2. تعديل نظامها واتخاذ ما يلزم من إلغاء أو تخفيف الشروط بما يلائم المحافظة على أموال المؤسسة .

3. الحكم بإلغاء المؤسسة في حالة لا تستطيع معها تحقيق الغرض الذي أنشئت من اجله

4. إلغاء الأعمال والأوامر التي اتخذت من قبل إدارات تلك المؤسسات إذا كان فيها تجاوز على النظام الداخلي للمؤسسة .

وقد صدرت هذه المادة فترة سنتين خلالها لجهة الطعن بالقرار وتحتسب المدة اعتباراً من صدور القرار المطعون فيه

‌ب- وندخل ضمن هذه المنظومة قانون الجمعيات الذي منح وزير الداخلية السلطة في الموافقة على انتشار الجمعيات ورفضها والتدخل في أعمالها

‌ج- محكمة القضاء الإداري ، وهذه المحكمة أنشئت بموجب قانون مجلس شورى الدولة وتختص بالنظر في القضايا، التي لا يوجد لها طرق طعن محدد من خلال التظلم من القرار الإداري أمام الوزير أو رئيس المؤسسة الغير مرتبطة بوزارة خلال مدة حددها القانون ، فأن لم يستجب الوزير أو رئيس المؤسسة لهذا التظلم من حق الجهة المتظلمة إقامة الدعوى أمام محكمة القضاء الإداري .

وهذا الموضوع أشرت إليه لأنه يدخل ضمن عمل تسجيل المنظمات الغير حكومية المشار إليها في الأمر 45 لسنة 2003 ، حيث لم أجد في النص ما يشير إلى وجود جهة محددة تنظر في التظلم على قرار المكتب المختص بالتسجيل حينما يرفض التسجيل أو حينما يعلق أو يلغي عمل المؤسسة لذا اقتضى الإشارة إلى أن المنظومة القانونية العراقية قد تضمنت في طياتها المعالجة التحسبية لمثل ذلك من خلال وجود القضاء الإداري ويكون من حق الجهة المتضررة اللجوء إليه على وفق مقتضيات الأحكام الواردة في قانون مجلس شورى الدولة .

3. القواعد العامة لمنظومة القوانين الجزائية .

إن القانون العراقي كمثيلاته من القوانين احتوى على جملة من الأحكام الإجرائية التي تساهم في حفظ الأمن الاجتماعي للبلد فصدرت عدة قوانين عقابية وإجرائية ، لذلك وردت في هذه القوانين أوصاف لأفعال اعتبرها المشرع تشكل خطراً على المجتمع فعاقب من يقدم على فعلها ، ومجملها قد ذكر في قانون العقوبات العراقي رقم 111 لسنة 1969 المعدل وان أي فعل لم يرد فيه نص يجرمه، لا يجوز لأحد أن يعاقب عليه عملاً بحكم القاعدة القانونية والدستورية (لا جريمة ولا عقوبة إلا بنص) لذلك فان ما يتعلق بنشاط مؤسسات المجتمع المدني، فان هذه المؤسسات تتكون من أفراد مؤسسين وموظفين فيها قد يرتكبون بعض الأفعال التي تشكل جرماً كما وصفها البند (4) من القسم (4) من الأمر 45 لسنة 2003 وحيث إن الأمر المذكور لم يشير إلى الإجراءات القانونية بل اكتفى بإجراءات انضباطية تتعلق بحل المنظمة إلا أن قانون العقوبات العراقي يعاقب كل من يرتكب جرماً ينص عليه القانون ، ومن هذه الأوصاف التي قد ترتكبها المنظمة من خلال منتسبيها، جرائم الاحتيال والنصب السرقة أو التجارة بالممنوعات أو حيازة أموال غير مشروعة كالمخدرات أو السلاح أو ما شاكل ذلك .

إذن فان الرقابة القضائية من الممكن أن تنهض بها السلطات القضائية من خلال الإجراءات التي تتخذها الإدارة بحق تلك المؤسسات أو من خلال النشاط العام لكل مواطن وذلك بإخباره السلطات القضائية عن الخروقات التي تحدثها هذه المؤسسات .

الخاتمة

إن خلاصة القول في هذه الورقة المبتسرة جداً إن عمل مؤسسات المجتمع المدني خاضع لرقابة قضائية صارمة وان خطوات تلك المؤسسات محسوبة عليها مما يدعونا الى توخي الحذر باتجاه العمل على وفق الشعارات والأهداف التي وضعت في أنظمتها الداخلية والتأسيسية .

ولا بد من القول إن هذا الطريق في مجال الرقابة من الممكن أن يكون أقوى وسيلة تدعم عمل المؤسسات من خلال توظيف الأحكام القانونية والسلطات القضائية باتجاه تحقيق الأهداف التي من اجلها أنشئت تلك المؤسسات بما يخدم المجتمع المدني العراقي وترسيخ حكم القانون والنهوض بالمجتمع نحو آفاق التنمية البشرية وذلك بان تكون هذه المؤسسات عين المجتمع والرقيب المتيقظ على كل فعل تقوم به الإدارات والوزارات والحكومة بمجملها ويمكن أن تشكل أداة ضغط فعالة على الحكومة من خلال رصد الأخطاء التي ترتكبها وإحالتها الى القضاء لمقاضاة الحكومة حيث إن الولاية القضائية عامة على كل الأفراد والمؤسسات بما فيها الحكومة

وارى إن لمؤسسات المجتمع المدني دور كبير في ترسيخ حكم القانون وذلك لتشعبها في كل مفاصل المجتمع وفي كل القطاعات والفئات وبامكانها مراقبة نشاط الحكومة بكل مفصل تعمل به ومن الممكن أن تشكل هذه المؤسسات حكومة ظل ضاغطة على الحكومة الفاعلة ، أضف الى ذلك إن عمل مؤسسات المجتمع المدني والانفتاح الذي حصل في الآونة الأخيرة تضمن بعض التشكيلات الوهمية التي أساءت الى عمل المجتمع المدني فبواسطة القضاء من الممكن أن نقضي على هذه الظاهرة حتى يبقى وجه المؤسسات ابيضاً ناصعاً مخلصاً وصادقاً باتجاه خدمة المجتمع العراقي .