ما هي الاختصاصات المنوطة لرئيس الدولة في عقد المعاهدات

اختصاص رئيس الدولة في عقد المعاهدات
المؤلف : علي سعد عمران
الكتاب أو المصدر : ظاهرة تقوية مركز رئيس الدولة في بعض النظم الدستورية

المعاهدات الدولية هي اتفاق مكتوب يتم بين اشخاص القانون الدولي بقصد ترتيب اثار قانونية معينة وفقا لقواعد القانون الدولي(1) ، ويتم استعمال كلمة (معاهدة) و(اتفاقية أو اتفاق) كمترادفات لمعنى واحد غير ان لفظ (معاهدة) ينصرف بصفة خاصة إلى المواثيق الدولية الهامة ذات الطابع السياسي كمعاهدات الصلح ومعاهدات التحالف، اما لفظ (اتفاقية أو اتفاق) فينصرف إلى ما تبرمه الدولة في غير الشؤون السياسية كالاتفاقات التجارية والمالية والثقافية والاجتماعية ،غير ان العمل قد جرى على استعمال لفظي (معاهدة) و(اتفاقية اواتفاق) كمترادفين دون التقيد بالتخصيص المتقدم(2) ، ومع ذلك فالدساتير الوطنية تأخذ بالتخصيص المتقدم عند النص عليها في الدستور وذلك على اساس ان المعاهدات و الاتفاقيات أو الاتفاقات وان تشابهت من حيث الاحكام ولكنها تختلف من حيث الموضوع(3) .

وقد نص دستور فرنسا لعام 1958 في المادة (52) بأن ((رئيس الجمهورية يتفاوض ويصدق على المعاهدات ، وتجب احاطته بكل مفاوضة ترمي إلى ابرام اتفاقية دولية لا تخضع للتصديق)) .

وبذلك فان رئيس الجمهورية ينفرد بالتفاوض والتصديق على المعاهدات لذا فقد ذهب الفقه الفرنسي إلى ان لرئيس الجمهورية بموجب المادة السالفة -ولاسيما الفقرة الثانية منها- سلطة واسعة للتقرير في السياسة الخارجية خصوصا إذا تم الجمع بينها ونص المادة (14) السالفة الذكر فسيكون لرئيس الجمهورية تسيير السياسة الخارجية والتأثير عليها وهذا ما حصل فعلا، فقد كان الرئيس ((CH.DEGAULLE)) ((يصنع)) السياسة الخارجية (4) ولعل اتفاقية ايفيان كانت المثال البارز على دور الرئيس الفرنسي ((CH.DEGAULLE)) في مجال عقد المعاهدات الدولية فقد كان له ان يتخذ بمراسيم جمهورية كافة الاجراءات اللازمة لتطبيق هذه الاتفاقية ووضعها موضع التنفيذ (5)، وقد نصت المادة (54) بأنه ((اذا أعلن المجلس الدستوري بناء على احالة رئيس الجمهورية والوزير الأول أو رئيس أي من المجلسين او ستين نائبا أو ستين شيخا ،ان تعهداً دولياً يتضمن شرط مخالف للدستور فأنه لايجوز الاذن بالتصديق أو بالموافقة على التعهد الدولي الا بعد تعديل الدستور )).

ومما نلاحظ على هذا النص انه قد جعل رئيس الجمهورية أحد الجهات التي لها صلاحية احالة أي تعهد دولي إلى المجلس الدستوري ليقرر مدى توافقه مع الدستور أو عدم موافقته ،وقد اوضح التطبيق العملي بأن اغلب المراجعات قد تمت من قبل رئيس الجمهورية فالمراجعة الأولى تمت عام 1976 والثانيةعام 1985والثالثة تمت عام 1992 وذلك بشأن العديد من الالتزامات الدولية لتقرير مدى موافقتها للدستور(6) .غير ان التساؤل الذي اثير في الفقه انصب حول المقصود بـ(التعهد الدولي) الوارد في المادة(54) ؟ قضى المجلس الدستوري بأن المقصود بعبارة (التعهد الدولي) المعاهدات والاتفاقيات وكذلك قرارات المنظمات الدولية لذا قررالمجلس اختصاصه بنظر قرارات المنظمات الدولية لتفحص مدى مطابقتها للدستور(7) .

والتساؤل الذي يثار حول أثر القرار الصادر من المجلس الدستوري بعدم مطابقة المعاهدة أو الالتزام الدولي للدستور الفرنسي؟ ان المعاهدة أو الالتزام الدولي إذا جاء مخالفا لنصوص الدستور فأن الدستور يعدل ليوافق المعاهدة وذلك انطلاقا من كون المعاهدة تحتل مرتبة اعلى من الدستور ذاته فضلاً عن صراحة نص المادة (54) آنفة الذكر(8) وبذلك يتضح ان رئيس الجمهورية الفرنسية هوالمهيمن على السياسة الخارجية(9)، فهو المختص بالتفاوض والتصديق على المعاهدات وله مراجعة المجلس الدستوري لبيان مدى توافق المعاهدة أو أي التزام دولي مع الدستور وهو بذلك يتمتع بالعديد من الصلاحيات الهامة في مجال عقد المعاهدات وابرامها ، فالتفوق التقليدي للسلطة التنفيذية في ظل دستور 1958 في ميدان العلاقات الدولية ادى إلى منح رئيس الجمهورية دوراً راجحاً على المستوى الدولي(10) .

وقد بين دستور تونس لعام 1959 في المادة (48) بأن ((يبرم رئيس الجمهورية المعاهدات ويشهر الحرب ويبرم السلم بموافقة مجلس النواب…)) وقد نصت المادة (2) على ان ((الجمهورية التونسية جزء من المغرب العربي الكبير تعمل لوحدته في نطاق المصلحة المشتركة ،ان المعاهدات المبرمة في هذا الغرض التي قد يترتب عليها تحويرما لهذا الدستور يعرضها رئيس الجمهورية على الإستفتاء الشعبي بعد ان يوافق عليها مجلس النواب …)) اما المادة (72) فقد نصت على ان ((…كما يعرض رئيس الجمهورية وجوبا على المجلس الدستوري ،المعاهدات المنصوص عليها بالمادة (2) من الدستور …))

وقد نصت المادة (32) بأن ((يصادق رئيس الجمهورية على المعاهدات … لاتعد المعاهدات نافذة المفعول الا بعد المصادقة عليها وشريطة تطبيقها من الطرف الاخر والمعاهدات المصادق عليها من قبل رئيس الجمهورية والموافق عليها من قبل مجلس النواب اقوى نفوذاً من القوانين)).

ويلاحظ على النصوص الدستورية السالفة انها قد جعلت من كفة رئيس الجمهورية هي الراجحة في عملية ابرام المعاهدات ولا سيما وان المادة (33) كانت تسند الاختصاص في التصديق على المعاهدات الدولية لمجلس النواب غير انه وبعد تعديل الدستور عام 2002 أصبح الاختصاص في ذلك معقوداً لرئيس الجمهورية وفق نص المادة (32) وبذلك يكون ابرام المعاهدات وتصديقها من إختصاص رئيس الجمهورية المطلق سوى بعض المعاهدات المتعلقة بحدود الدولة والمعاهدات التجارية وتلك الخاصة بالتنظيم الدولي والمتعلقة بالتعهدات المالية للدولة والمعاهدات المتعلقة بالاحكام ذات الصبغة التشريعية أو حالة الاشخاص ،فهذه المعاهدات هي التي اشترط نص المادة (32) موافقة مجلس النواب عليها فضلاً عن ضرورة موافقته على تلك الواردة في المادة (2)

اما ما عداها فيكون ابرامها وتصديقها من إختصاص رئيس الدولة(11) ، بل وحتى في نطاق المعاهدات التي لابد من موافقة مجلس النواب عليها الواردة في المادة (32) فلايكون لهذا المجلس سوى المصادقة عليها بتحفظ أو بدونه أو ان يرفضها نهائيا(12) ، ورئيس الجمهورية هو الجهة الوحيدة التي لهاعرض المعاهدات على المجلس الدستوري ليقرر مدى مطابقتها او عدم مطابقتها للدستور وذلك وفقا للمادة (2) من الدستور.

غير ان التساؤل الذي يثار حول ما إذا كانت المعاهدات المنصوص عليها في المادة (2) مخالفة لاحكام الدستور فما هو الحل الذي يعتمد في هذه الحالة؟ في رأينا ان المجلس الدستوري التونسي إذا قرر ان المعاهدة في كل أو بعض نصوصها تتعارض مع احكام الدستور فأنه يصار إلى تعديل احكام الدستور لتتماشى مع احكام المعاهدة ودليلنا في ذلك نص المادة (2) نفسها التي تشير إلى ((… ان المعاهدات المبرمة في هذا الغرض والتي قد يترتب عليها تحوير ما لهذا الدستور)) وهذا يعني ان المعاهدة إذا جاءت مخالفة لاحكام الدستور واقر بذلك المجلس الدستوري فأن الدستور يتم تعديله ثم تتم الموافقة على المعاهدة والتصديق عليها . وبذلك يتضح الدور الواسع الذي يلعبه رئيس الدولة في ابرام وتصديق المعاهدات من الناحية الدستورية ومن الناحية الفعلية كذلك والسبب في ذلك ان النظام السياسي التونسي يعتمد على نظام الحزب المسيطر وبذلك فأن موافقة الرئيس تعني موافقة البرلمان(13) .

اما بالنسبة للدستور المصري لعام 1971 فقد نص في المادة(151) بأن ((رئيس الجمهورية يبرم المعاهدات ويبلغها مجلس الشعب مشفوعة بما يناسب من البيان وتكون لها قوة القانون بعد ابرامها والتصديق عليها ونشرها وفقا للاوضاع المقررة على ان معاهدات الصلح والتحالف والتجارة والملاحة وجميع المعاهدات التي يترتب عليها تعديل في اراضي الدولة أو التي تتعلق بحقوق السيادة اوالتي تحمل خزانة الدولة شيئا من النفقات غير الواردة في الموازنة تجب موافقة مجلس الشعب عليها)).
وفقا للنص المتقدم فأن الدستور المصري قد فرق بين نوعين من المعاهدات هما:
النوع الأول / ويشمل جميع المعاهدات التي يترتب عليها تعديل في اراضي الدولة والتي تتعلق بحقوق السيادة والتي تحمل خزانة الدولة شيئا من النفقات غير الواردة في الموازنة ومن امثلة هذه المعاهدات معاهدات الصلح والتحالف إذ ان هذا النوع لابد فيه من موافقة مجلس الشعب عليه ويصدر بقانون(14) غير انه لابد من ملاحظة ان المادة(195) قد نصت على ان ((يؤخذ رأي مجلس الشورى فيما يأتي:
4- معاهدات الصلح والتحالف وجميع المعاهدات التي يترتب عليها تعديل في اراضي الدولة أو التي تتعلق بحقوق السيادة)) ، ولابد من ملاحظة ان رأي المجلس هو مجرد رأي استشاري فهو لايلزم رئيس الجمهورية الذي يقوم بابرام هذه المعاهدات كما ان رأي مجلس الشورى لايلزم مجلس الشعب حينما يقوم بالموافقة على هذه المعاهدات(15). النوع الثاني / فيشمل ما عدا ذلك من المعاهدات وهذه يتولى رئيس الجمهورية ابرامها بدون قيد اوشرط فلا يشترط موافقة مجلس الشعب عليها ولا أي جهة اخرى مع ملاحظة ان رئيس الجمهورية ملزم فقط بابلاغها مجلس الشعب بما يناسب من البيان(16) ، والذي يتضح من نص المادة(151) ان ابرام المعاهدات يكون من سلطة رئيس الجمهورية فهو صاحب الهيمنة على عملية ابرام المعاهدات ،فرئيس الدولة يأتي في المرتبة الأولى عند ابرام المعاهدات وبكلتا نوعيها اما دور البرلمان فيأتي في المرتبة الثانية بعد ابرام المعاهدات التي يختص رئيس الدولة بابرامها فرئيس الجمهورية له سلطة وهيمنة على عملية ابرام المعاهدات ولا سيما –النوع الثاني منها –لانه لايكون ملزما الا بابلاغ المعاهدة إلى مجلس الشعب مشفوعةً بما يناسب من البيان(17) .

ولعل الدور البارز لرئيس الدولة في مصر في عقد المعاهدات بموجب المادة (151) اتضح في مدى سلطته في عقد المعاهدة المسماة بـ (معاهدة السلام المصرية – الاسرائيلية) على الرغم مما اثارته هذه المعاهدة من سجال في داخل مصر وخارجها (18). وقد نص القانون الأساسي العراقي لعام 1925 في المادة (26/4) بأن ((الملك يعقد المعاهدات بشرط ان لايصدقها الا بعد موافقة مجلس الامة عليها )) ونصت الفقرة(9) من المادة ذاتها بأن ((…وله ان يعقد معاهدات الصلح بشرط ان لايصدقها نهائيا الا بعد موافقة مجلس الامة.. )) . وفقا لنص المادة (26/4) فان للملك الحق في عقد المعاهدات مع مراعاة ضرورة موافقة مجلس الامة عليها لتصديقها غير ان هذا الشرط لم تكن له فائدة عملية وذلك لأن القانون الأساسي قد منح رئيس الدولة (الملك) موقعاً متميزاً في ممارسة السلطة قياساً إلى ما منحه من سلطات لكل من الوزارة والبرلمان فضلاً عن الاسلوب الفعلي في ممارسة الملك للسلطة قد تجاوز حتى ما منحه اياه الدستور من سلطات رسمية مما ادى إلى هيمنة الملك على السلطة دستوريا وفعليا(19) فسلطة ابرام والغاء المعاهدات تعود للملك لأن المباحثات والمفاوضات حول عقد المعاهدات كانت تتم بتكليف من الملك من الناحية الفعلية وذلك في مختلف المجالات(20) .

ولقد كان لرئيس الدولة (الملك) دوراً هاماً في عقد معاهدة عام 1930 وفي تمريرها في مجلس النواب وضمان موافقته عليها والتي عقدت مع الحكومة البريطانية(21). ومن قبلها معاهدة 1924 الضامنة لمصالح بريطانيا في العراق (22). وقد بين دستور العراق لعام 1970 في المادة (58) وهي بصدد الحديث عن اختصاصات رئيس الجمهورية بأن له (( ج- إجراء المفاوضات وعقد الاتفاقيات والمعاهدات الدولية)) .

من النص يتضح ان سلطة رئيس الدولة غير محددة بموافقة اية جهة كالبرلمان مثلا على المعاهدات بل كان هو وحده المختص باحراء المفاوضات وعقد الاتفاقات والمعاهدات الدولية وهذا له دلالة خاصة على هيمنة رئيس الدولة في هذا المجال غير ان قانون المجلس الوطني رقم 26 لسنة1995 وفي المادة(55) منه بين بأن ((ينظر المجلس الوطني في المعاهدات والاتفاقيات الدولية لاقرارها أو رفضها وليس للمجلس ان يصوت على فصولها اوموادها أو ان يجري التعديلات عليها))(23) .

وعليه فأن القانون المذكور قد بين بأن إختصاص المجلس ينحصر فقط في النظر في المعاهدات والاتفاقيات الدولية لاقرارها أو رفضها وليس له ان يصوت على فصولها وموادها أو ان يجري التعديلات عليها وواضح من ذلك ضعف دور البرلمان العراقي في هذا المجال فهو لا يملك أي اختصاص في مناقشة مواد هذه المعاهدات والاتفاقيات الدولية ، ولا ان يجري أي تعديلات على موادها او فصولها حتى توافق بذلك البناء القانوني والاقتصادي والاجتماعي العراقي ، فليس للبرلمان سوى اقرارها او رفضها فقط دون الدخول في تفصيلاتها، ونجد ان نص المادة (43) من الدستور اوضحت ان من اختصاصات مجلس قيادة الثورة (المنحل) ((د- المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية ))

وبذلك فأن مجلس قيادة الثورة (المنحل) هو الجهة الوحيدة التي لها الحق في المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات من حيث التصويت على فصولها أو موادها واجراء التعديلات بشأنها لأن الدستور لم يقيد المجلس كما قيد المجلس الوطني كما رأينا سلفا ،وعلى ذلك فالمختص فعلا في إجراء المفاوضات والتصديق على المعاهدات والاتفاقيات الدولية هو رئيس الدولة لأنه هو رئيس مجلس قيادة الثورة (المنحل) فضلاً عن نص المادة (43) التي اجازت في الفقرة ((ز- تخويل رئيسه بعض اختصاصاته المبينة في هذا الدستور…)) لذا فالحاكم الفرد قد هيمن فعلا على السياسة الخارجية فضلاً عن احكام قبضته على السياسة الداخلية .
_______________________
1- د. محمد سامي عبد الحميد ، د. محمد السعيد الدقاق ، د. إبراهيم أحمد خليفة: القانون الدولي العام ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2004 ،ص11 .
2- د.علي صادق ابو هيف:القانون الدولي العام ،ط17،الاسكندرية ،منشأة المعارف ،1997،ص525 .
3- د.محمد سامي عبد الحميد واخرون: المصدر السابق ،ص17.
4- أندريه هوريو : القانون الدستوري والمؤسسات السياسية ، ترجمة علي مقلد ، شفيق حداد وعبد الرحمن سعد ، الجزء الثاني، بيروت ، الأهلية للنشر والتوزيع ، 1977،ص 409 ، جورج فيدل ، بيير دلفولفيه : القانون الإداري ، ترجمة منصور القاضي ، الجزء الأول ، ط1 ، بيروت ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، 2001،ص21.
5- جابر جاد نصار : الاستفتاء الشعبي والديمقراطية ، أطروحة دكتوراه ، جامعة القاهرة ، كلية الحقوق ، 1992 ، ص261 – 262.
6- هنري روسيون:المجلس الدستوري ،ترجمة د.محمد وطفه،ط1،بيروت ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع ،2001 ،ص156 .
7- هنري روسيون:المصدر نفسه،ص157-158 .
8- هنري روسيون :المصدر نفسه،ص155 .
9- لقد قرر مجلس الدولة الفرنسي عام 1995 بأن قرار رئيس الجمهورية القاضي باستئناف التجارب النووية في الباسيفيك من اعمال السيادة وذلك على إعتبار انه قرار لايمكن فصله عن العلاقات الدبلوماسية، ينظر : هيلين تورار:تدويل الدساتير الوطنية، ترجمة د.باسيل يوسف ،مراجعة د.اكرم الوتري ،بغداد ،بيت الحكمة 2004، ص323-324 .
10- هيلين تورار: المصدر نفسه، ص31 .
11- د.عبد الوهاب معطر: مشروع الاصلاح الجوهري http://www.tunisie.2004.net.
12- سالم كرير المرزوقي : التنظيم السياسي والإداري بالبلاد التونسية ، ط6، تونس، مطبعة المنار ، 2000، ص89 .
13- د. عبد الوهاب معطر: مشروع الاصلاح الجوهريhttp://www.tunisie.2004.net المصدر السابق.
14- د. عمرو أحمد حسبو : النظام الدستوري المصري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2002،ص273 .
15- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا : النظام الدستوري المصري ، الجزء الثاني، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 1993 ، ص 276 .
16- د. عبد الغني بسيوني عبد الله : الوسيط في النظم السياسية والقانون الدستوري ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2004،ص786 .
17- د.رمزي طه الشاعر:النظام الدستوري المصري –تطور الأنظمة الدستورية المصرية – ،القاهرة ،دار النهضة العربية ،1999،ص480 .
18- ينظر د. ماجد راغب الحلو : الاستفتاء الشعبي والشريعة الإسلامية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ، ص265 .
19- د. رعد ناجي الجدَّة : التطورات الدستورية في العراق ، بغداد ، بيت الحكمة ، 2004، ص66-67 .
20- د. نوري لطيف : القانون الدستوري والنظام الدستوري في العراق ، ط2، بغداد ، مطبعة علاء ، 1979، ص240 .
21- ينظر علي جاسم العبيدي : رئيس الدولة في العراق 23 آب 1923 – 16 تموز 1968، أطروحة دكتوراه ، جامعة بغداد ، كلية القانون والسياسة ، 1983 ، ص 90 هامش رقم (2)، ص112 .
22- ينظر د. حميد حنون خالد الساعدي : مبادئ القانون الدستوري وتطور النظام السياسي في العراق ، الموصل ، دار الحكمة للطباعة والنشر ، 1990 ، ص149-150 .
23- لقد نص قانون المجلس الوطني رقم 55 لسنة 1980 في المادة (47) بأن (( يمارس المجلس الوطني الإختصاصات التالية: رابعا/اقرار المعاهدات والاتفاقيات الدولية وفقا لاحكام الدستور)) .

إعادة نشر بواسطة محاماة نت