مقال عن قضايا الإدارة الضريبية

تثير إدارة ضريبة القيمة المضافة قضايا منهجية تختلف عن القضايا المنهجية التي نشأت في سياق تقييم المشورة بشأن السياسة الضريبية. فعلى عكس الملاحظ بالنسبة للسياسة الضريبية، لا يوجد سوى القليل من الإرشاد النظري حول تأثير أي سمة من سمات الإدارة الضريبية. ولذلك يتعين الاعتماد بدرجة أكبر عند إجراء أي مراجعة للإدارة الضريبية على الخبرات المتراكمة حول ما يصلح وما لا يصلح. وينتج عن ذلك بلورة فهم عام لما يشكّل ”أفضل الممارسات” التي يمكن أن تتغير بمرور الوقت بل ويمكن أن تعتمد على ظروف كل بلد على حدة.

تنظيم إدارة ضريبة القيمة المضافة

إن استحداث ضريبة القيمة المضافة يمكن أن يسمح بإدخال تحسينات ملحوظة على الإدارة الضريبية ككل، بل إن اعتماد هذه الضريبة كثيرا ما يعتبر فرصة لإجراء تحديث شامل للإدارة الضريبية. غير أن استحداث هذه الضريبة يتسبب أحيانا في تعطيل عمل الإدارة القائمة نتيجة لعدم كفاية الاستعدادات و/أو قرارات التنفيذ غير الصائبة.

وهناك قرار مهم يتعلق بتحديد موقع إدارة ضريبة القيمة المضافة ضمن الإدارة الضريبية الكلية. وتضع جميع البلدان تقريبا مسؤولية تحصيل جميع ضرائب الواردات، بما في ذلك ضريبة القيمة المضافة، ضمن مسؤوليات إدارة الجمارك. وإضافة إلى ذلك، وبغض النظر عن نوع التنظيم الموصى به، لا بد من التنسيق الوثيق بين إدارتي ضريبة الدخل والجمارك لإجراء الاستعدادات اللازمة لتطبيق ضريبة القيمة المضافة، وإن كان هذا التنسيق يميل إلى الضعف في بعض البلدان. وتبقى قضية مهمة لم تحسم بعد بنفس الدرجة في بضعة بلدان، ألا وهي تحديد من يتولى إدارة ضريبة القيمة المضافة المحلية وتسجيل المبالغ المحصلة من الضريبة على الواردات المبلَّغة من إدارة الجمارك. وهنا تظهر ثلاثة بدائل ممكنة: (1) إدارة ضريبة القيمة المضافة من خلال الإدارة المسؤولة عن المعاملات الضريبية المحلية، (بما في ذلك معاملات الضريبة الشخصية وضريبة الشركات، فضلا على متحصلات المساهمات الاجتماعية في عدة بلدان)؛ أو (2) الإدارة من خلال جهة مستقلة مختصة بضريبة القيمة المضافة؛ أو (3) الإدارة من خلال هيئة الجمارك.

ويتأثر هذا الاختيار بعدة عوامل. فأولا، على الرغم من أن الخبرة التي اكتسبها موظفو الجمارك من تجربة الضوابط المادية قد تكون مفيدة أحيانا، فإن ضريبة القيمة المضافة هي في الأساس ضريبة تقوم على التقدير الضريبي الذاتي والكشوف المحاسبية، وهو ما يتطلب الاستفادة من المهارات الموجودة بالفعل في الهيئات المعنية بالضرائب المحلية أكثر من الهيئات الجمركية. ثانيا: ينجم عن إنشاء هيئة مختصة بضريبة القيمة المضافة تفتيت الإدارة الضريبية ومصاعب في التوظيف، مما يزيد من تكاليف الإدارة والامتثال. وعلى وجه الإجمال، يفضل معظم الخبراء إدارة ضريبة القيمة المضافة من خلال الهيئة المعنية بالضرائب المحلية، بالرغم من أن ذلك قد يثير بعض المشكلات ـ أهمها احتمال أن يصبح التركيز غير كاف على تفاصيل ضريبة القيمة المضافة. ويتوافق هذا الخيار على سبيل التحديد مع إنشاء جهاز يقوم على أساس وظيفي ويدعم أنظمة الإدارة الضريبية الحديثة التي تعتمد مبادئ التقدير الذاتي وإدارة المخاطر.

وإزاء هذه الخلفية، كيف قامت البلدان بهيكلة إداراتها المعنية بضريبة القيمة المضافة؟ تتولى الهيئة المختصة بالضرائب المحلية في الأغلبية العظمى من البلدان (120 من أصل 135) إدارة ضريبة القيمة المضافة المحلية. وفي تلك الحالات ركزت المناقشات عند تطبيق ضريبة القيمة المضافة على المزايا التي ينطوي عليها إنشاء مكاتب مستقلة لضريبة القيمة المضافة أو إدارة ضريبة القيمة المضافة جنبا إلى جنب مع ضريبة الدخل، من خلال تنظيم ضريبي يقوم على أساس وظيفي. وعلى الرغم من أن معظم البلدان اختارت التنظيم القائم على أساس وظيفي، فقد أدخل بعضها نظام ضريبة القيمة المضافة من خلال شعبة مستقلة في بادىء الأمر (مثلما حدث في ألبانيا وأستراليا وبلغاريا وسرى لانكا)، وهو المنهج الذي حظي بتأييد عام لتيسير إدارة ضريبة القيمة المضافة في سنوات تنفيذها الأولى.

وكانت المناقشات حول الموقع الملائم لإدارة ضريبة القيمة المضافة أكثر استفاضة في البلدان التي لم تألف إدارة الضرائب غير المباشرة من خلال هيئة الضرائب المحلية (وهو عدد قليل نسبيا من البلدان). وتتمثل هذه البلدان في المستعمرات السابقة للمملكة المتحدة التي تتبع تقليدا قديما لإدارة الضرائب غير المباشرة والمكوس الانتقائية من خلال هيئة الجمارك. وجدير بالملاحظة في هذا الصدد أن المملكة المتحدة ذاتها قررت مؤخرا دمج هيئتي الضرائب المباشرة وغير المباشرة في هيئة واحدة (تشمل الجمارك على الأقل في بادئ الأمر)، كما أدخل عدد من بلدان الشرق الأوسط وإفريقيا (مثل بوتسوانا والأردن وكينيا ونيجيريا وأوغندا وتنزانيا) إصلاحات تنظيمية كبرى في الآونة الأخيرة لدمج إدارتي ضريبة القيمة المضافة وضريبة الدخل. وعلى الرغم من أن المشورة المقدمة تدعو في العادة إلى دمج إدارات الضريبة المحلية، فهناك استثناءات قليلة تعكس الإدراك المتزايد للقدرة المحدودة لدى الكوادر الجمركية على إدارة ضريبة من نوع ضريبة القيمة المضافة. وكانت التوصية المعتادة في السنوات الأخيرة هي إنشاء إدارة متكاملة للضريبة المحلية، حتى في البلدان التي أنشأت في البداية هيئة مستقلة لضريبة القيمة المضافة.

ومنذ عقد التسعينات، أنجِز الكثير في البلدان التي تتسم بتشتت إدارات الضرائب المحلية ـ لا سيما في البلدان الناطقة بالإنجليزية حيث توجد إدارة مستقلة لكل من ضريبة القيمة المضافة وضريبة الدخل ـ من أجل إقامة هيئات متكاملة تقوم على أساس وظيفي، حيث ارتأت تلك البلدان أن هذه الهيئات أكثر فعالية وكفاءة في إدارة نظام ضريبي حديث باستخدام مبادئ التقدير الذاتي وإدارة المخاطر.

إجراءات التقدير الضريبي الذاتي

تقوم الأنظمة الضريبية الحديثة وإداراتها على مبدأ ”الالتزام الطوعي”، الذي يعني أن المكلفين يؤدون طواعية ما عليهم من التزامات ضريبية أساسية، مع تدخل محدود فحسب من جانب الموظفين المعنيين بالإيرادات. ويتحقق ذلك الالتزام الطوعي عمليا من خلال نظام ”الربط الضريبي الذاتي” حيث يقوم المكلفون الذين يتوفر لهم قدر معقول من المشورة من الإدارة الضريبية بحساب التزاماتهم الضريبية واستكمال إقراراتهم الضريبية وتقديم الإقرارات والمدفوعات إلى إدارة الضرائب، وقد يخضعون بعد ذلك للتدقيق. وفي معظم البلدان، غالبا ما ترتبط نشأة التقدير الضريبي الذاتي بنشأة ضريبة القيمة المضافة. والواقع إن المسألة الأساسية لا تتعلق بكيفية إدارة ضريبة القيمة المضافة في بلد يفتقر إلى القدرات اللازمة لإدارة عملية التقدير الذاتي، بل بكيفية تنفيذ المبادىء الأساسية للتقدير الذاتي في بلد يرغب في استحداث ضريبة على القيمة المضافة.

لماذا يعتبر الخبراء أن التقدير الذاتي للضريبة أمرا بالغ الأهمية؟ لأنه بانتفاء حاجة موظفي الضرائب لحساب التزامات كل مكلف ثم إخطاره بها، يمكن لموظفي الضرائب أن يتفرغوا للتركيز على الأقلية من المكلفين التي تعتبر “مصدر خطر” نظرا لعدم التزامها بمسؤولياتها الضريبية. وفي الوقت ذاته، تنخفض تكاليف الامتثال الضريبي مع تقلص الحاجة إلى التفاعل الدائم بين المكلفين وإدارة الضرائب. وعلى العكس، مع غياب التقدير الضريبي الذاتي تصبح إجراءات تقديم الإقرارات الضريبية ودفع الضرائب عملية مرهقة، حيث يقوم المكلفون بإجراءات كثيرة تستغرق وقتا طويلا في مكاتب الضرائب والبنوك. ولا يقتصر الأمر على ما تسببه هذه الإجراءات من انخفاض في كفاءة الإدارة الضريبية وفعاليتها، بل إن الاتصالات المنتظمة بين المكلفين وموظفي الضرائب يمكن أن تشجع أعمال الفساد.

وأحيانا تكون الحجج المعارضة للتقدير الضريبي الذاتي غير مقنعة. ومنها مثلا أن ”صغار التجار قد يكونوا أميين”، ولا يمكنهم استيفاء إقراراتهم الضريبية. ولكن تطبيق حد تكليف مرتفع بالقدر الكافي يضمن استبعاد صغار التجار من ضريبة القيمة المضافة. وهناك حجة ثانية تقول بأنه ”لا يمكن الوثوق في المكلفين”، والرد على ذلك هو إنشاء برامج فعّالة لخدمة المكلفين وانفاذ الضريبة، والتأكد من سلامة فهم مأموري الضرائب للمبادىء الأساسية لإدارة المخاطر؛ وصحيح بالتأكيد أنه إذا كان على هيئة الضرائب تقدير الضريبة لكل مكلف فلن يتبقى من الموارد إلا القليل لتحقيق الامتثال والرقابة الضروريين. أما الحجة الثالثة فهي أن “الشروط الأساسية للتقدير الضريبي الذاتي لم تتحقق”، وهي الحجة التي يمثل الرد عليها أكبر التحديات، وخاصة في كومنولث الدول المستقلة وبعض بلدان الشرق الأوسط حيث لم تنشأ ثقافة دفع الضرائب في أي مرحلة من مراحل التاريخ وافتقرت البلدان إلى المعايير المحاسبية السليمة وأنظمة الإدارة الضريبية الأساسية.

هل تم اعتماد التقدير الضريبي الذاتي في الممارسة الفعلية؟ خلص استعراض التجارب الذي أجرى في 31 بلدا ناميا إلى أن إدارة ضريبة القيمة المضافة تقوم على مفهوم التقدير الذاتي في 26 بلدا. ولكن اتضح بمزيد من التحليل للبيانات المتوفرة أن التقدم المحرز أقل بكثير مما يبدو. أولا، إن حوالي 40% فقط من البلدان المشمولة بالمسح قامت بتنفيذ إجراءات التحصيل الحديثة (باستخدام استمارات بسيطة لتقديم الإقرارات ودفع الضريبة وتطبيق نظام للتقدير الذاتي). ثانيا، 40% أخرى من البلدان المشمولة بالمسح، على الرغم من استخدامها للتقدير الذاتي، لا يزال فهمها قاصرا لكيفية إدارة المخاطر وتشترط على المكلفين تقديم بيانات أكثر مما ينبغي ـ فالاستمارات تتألف غالبا من عدة صفحات، ويطلب أحيانا إلى المكلفين إلحاق مستندات إضافية بها (كالفواتير مثلا). ثالثا، هناك عدد من البلدان لا يستخدم التقدير الذاتي على الإطلاق، ومن أبرزها بلدان التحول الاقتصادي التي لا تزال تفتقر إلى الفهم الكامل للمتطلبات الإدارية اللازمة لتطبيق ضريبة على أساس الحسابات. وبغض النظر عن نتائج المسح، من الملاحظ أن ضريبة القيمة المضافة تدار حاليا بدون أي إجراءات للتقدير الذاتي في حوالي 10% من البلدان التي استحدثت هذه الضريبة. وفي هذه البلدان، عادة ما يكون تقديم الإقرارات وسداد الالتزامات الضريبية عملية معقدة.

وهناك منهج آخر تم تطبيقه في بعض البلدان لا سيما في أمريكا اللاتينية وبعض أجزاء من غرب إفريقيا، وهو اقتطاع ضريبة القيمة المضافة من المنبع. وتشترط هذه البلدان على بعض المؤسسات التجارية والكيانات الحكومية اقتطاع ضريبة القيمة المضافة من المنبع وعدم دفعها لمورديهم. والأساس المنطقي لهذا الإجراء هو أنه يضمن إجبار التجار غير المسجلين، لا سيما في القطاعات التي يصعب فيها فرض الضرائب، على دفع جزء على الأقل من ضريبة القيمة المضافة. ويرى مؤيدو هذه الأنظمة أنها تتيح طريقة ميسورة لزيادة متحصلات ضريبة القيمة المضافة في حالات ضعف الإدارة والمواقف غير المتعاونة إزاء العملية الضريبية، لا سيما بين صغار التجار. أما المعارضون فيرون أن الطريقة الأفضل لمواجهة مشكلات الامتثال لضريبة القيمة المضافة في قطاع الأعمال التجارية الصغيرة تتمثل في تنظيم عدد المكلفين المسجلين باعتماد حد مرتفع للتكليف بضريبة القيمة المضافة. ويشيرون إلى زيادة المطالبات برد الضريبة إذا تحددت معدلات اقتطاع الضريبة من المنبع عند مستوى شديد الارتفاع. ولكن بالرغم من اختلاف الآراء إلى حد ما بشأن اقتطاع الضريبة من المنبع، فالواضح أن هناك توافقا في الآراء على أن انتشار مثل هذه الأنظمة يمكن أن ينال بدرجة خطيرة من سلامة ضريبة القيمة المضافة وصحتها على المدى الطويل.

وقد يقتضي الأمر تخصيص المزيد من الموارد لمواجهة احتياجات الإعداد لتنفيذ ضريبة القيمة المضافة في البلدان ذات الخبرة القليلة أو المنعدمة في مجال التقدير الذاتي، مثل بلدان التحول الاقتصادي. وفي هذا الشأن، تم اقتراح جدول زمني أطول لتنفيذ ضريبة القيمة المضافة، بما في ذلك اتخاذ تدابير كإنشاء وحدات تجريبية لكبار المكلفين وإقامة تنظيم إداري على أساس وظيفي وتوفير برامج لتوعية المكلفين واستخدام استمارات وإجراءات حديثة لتحصيل الضريبة. ورغم نجاح هذا المنهج في عدد من الحالات فقد كان أقل نجاحا في روسيا وغيرها من دول الكومنولث المستقلة حيث لا تزال الحاجة قائمة لبذل جهد ملموس لاستيعاب إجراءات الإدارة الضريبية الفعالة واستحداثها وتنفيذها بدعم من أنظمة إدارة المخاطر.

تدقيق الحسابات

تفيد التقارير بأن أداء تدقيق الحسابات في بلدان كثيرة، لا سيما البلدان النامية وبلدان التحول الاقتصادي، يعتبر جانبا من جوانب الضعف الشديد في إدارة ضريبة القيمة المضافة. وتشير الأدلة إلى أن العديد من البلدان النامية التي اعتمدت ضريبة القيمة المضافة في السنوات العشر إلى الخمس عشرة الأخيرة ليس لديها بعد برامج فعالة لتدقيق الحسابات. أما البلدان التي لديها بعض عناصر هذا البرنامج، فغالبا ما تكون عملية التحقق السابقة على رد الضريبة هي العنصر السائد في البرنامج. وتميل هذه البلدان أيضا إلى تعويض ضعف التدقيق بفرض إجراءات معقدة مثل زيادة متطلبات الإقرار وتكثيف المراجعة المزدوجة على التدقيق، وهي جميعا أمور تزيد من المصاعب الإدارية وتكاليف الامتثال. فبدون التدقيق الفعال، يتدهور مستوى الامتثال لضريبة القيمة المضافة وتضعف مصداقية الإدارة الضريبية. وهكذا فإن تعزيز عملية التدقيق يمثل تحديا رئيسيا، لا سيما في البلدان النامية.

وفي البلدان التي تطبق ضرائب محكمة التصميم والتنفيذ على القيمة المضافة، يرجح أن تقل مشكلات الامتثال على المدى الطويل. وقد أظهرت التجربة أن التنفيذ الفعّال لضريبة القيمة المضافة يتطلب فترة تتراوح بين 18 و 24 شهرا. ومن أهم عوامل النجاح سلامة تصميم السياسة الضريبية (تطبيق معدل واحد وإعفاءات قليلة وحد تكليف مرتفع)، وبساطة القوانين والإجراءات، وملاءمة الهيكل التنظيمي للإدارة وكفاية الموارد المتوفرة لها، وتطبيق استراتيجيات للامتثال ترتكز على خليط متوازن من برامج التوعية وبرامج المساعدة، ووضع برامج للتدقيق تقوم على المخاطر. وقد تبين أن التنفيذ المحكم لهذه العناصر الحاسمة يفضي إلى إنشاء قاعدة التسجيل بوتيرة أسرع وإلى تعميق فهم المكلفين لالتزاماتهم، وتخفيض مستويات عدم الامتثال، وتقليص التكاليف الإدارية، وتعبئة المزيد من الإيرادات. وقد تبين لبعض البلدان أن برامج الزيارات الاستشارية التي يقوم بها مدققو الحسابات أثناء الأشهر الأولى من تطبيق الضريبة الجديدة يساعد على زيادة تقبل المكلفين لضريبة القيمة المضافة وتعاونهم مع الإدارة الضريبية. كذلك يساعد هذا البرنامج المدققين تحقيق فهم أفضل لدورهم الأوسع نطاقا في تعزيز الامتثال الطوعي. وعلى النقيض من ذلك، كثيرا ما تظهر مشكلات أكبر على صعيد الامتثال في البلدان التي لم تقم باستعدادات كاملة لاستحداث الضريبة، حيث يغلب الميل إلى اتخاذ تدابير مخصصة للتغلب عليها.

وتتشابه الأنواع الأكثر شيوعا للتهرب من ضريبة القيمة المضافة مع تلك المرتبطة بالضرائب التقليدية على المبيعات ـ مثل عدم تسجيل المؤسسات التجارية والإبلاغ القاصر بالمتحصلات الإجمالية واستغلال المعدلات الضريبية المتعددة وعدم تحويل الضرائب المحصلة إلى السلطات الضريبية ـ ولكن هناك مصادر أخرى للتهرب الضريبي تتصل بطبيعة ضريبة القيمة المضافة. وتشمل هذه المصادر استخدام فواتير مزيفة والمطالبة بخصوم ضريبية عن مشتريات لا يستحق عليها الخصم. ولعل الأهم من ذلك كله، وهو ما يميز ضريبة القيمة المضافة عن سواها من ضرائب المبيعات العامة، هو تلك العلاقة بين فعالية تدقيق الحسابات والقدرة على إدارة نظام ملائم لرد الضريبة، وهو ما نناقشه فيما بعد.

وقد خلصت الإدارات الضريبية المتقدمة إلى أن برنامج تدقيق الحسابات المحكم التصميم يمثل عنصرا حاسما في الحد من عمليات الاحتيال والتهرب من ضريبة القيمة المضافة، ذلك أن المحتالين المحتملين يشعرون بوجود الرادع إذا ما علموا أن هناك احتمالا معقولا بأن يفتضح أمرهم ويقعوا تحت طائلة العقاب. وتتميز برامج التدقيق الأكثر نجاحا بالسمات والمبادىء التالية من حيث التصميم:

التغطية الواسعة لمجموعات المكلفين بحسب الحجم والقطاع، ولقضايا الامتثال، مع تدقيق حسابات ما يصل إلى ثلث مجموع المكلفين سنويا.

توزيع موارد التدقيق على مختلف عناصر البرنامج، مع التأكد من عدم تخصيص حصة غير متناسبة للتحقق من مطالبات رد الضريبة قبل الدفع، واقتصار التدقيق قبل رد الضريبة على الحالات عالية المخاطر، مع إخضاع المطالبات الأقل خطرا إلى عمليات تدقيق انتقائية بعد رد الضريبة.

إجراء عمليات تدقيق قصيرة وموجهة نحو مسائل معينة (كمراجعة الخصوم الضريبية المطالب بها عن توريدات خاضعة للضرائب تذهب إلى أنشطة معفاة من الضرائب، أو عن عمليات شراء خاصة) وتقتصر على فترة ضريبية أو فترتين.

التنسيق الوثيق بين برنامج التدقيق الخاص بضريبة القيمة المضافة وبرامج التدقيق الخاصة بالضرائب الأخرى، لا سيما ضريبة الدخل.

التحقيق في الحالات التي تنطوي على عمليات احتيال خطيرة، توطئة لتقديم مرتكبيها إلى المحاكمة.

وتتضمن أسباب حالات الفشل في تنفيذ برامج فعّالة لتدقيق الحسابات ما يلي: (1) عدم كفاية الأعداد المطلوبة من مدققي الحسابات ذوي المهارات العالية ممن يحصلون على أجور ملائمة؛ (2) الافتقار إلى تقاليد مؤسسية راسخة فيما يتعلق بالممارسة السليمة للتدقيق المحاسبي؛ (3) مخاوف السلطات من احتمال التواطؤ بين المكلفين ومدققي الحسابات؛ (4) عدم كفاية الاستعدادات عند بدء تنفيذ ضريبة القيمة المضافة، ربما لأن عواقب ضعف برنامج التدقيق لا يمكن إدراكها على الفور؛ (5) الافتقار إلى التأييد السياسي الواضح للإدارة الضريبية؛ (6) عدم توافر البيئة القانونية والقضائية الملائمة. ويعتبر اتخاذ موقف دفاعي باللجوء إلى إجراءات مفرطة في التعقيد سببا من أسباب تفاقم هذه المشكلات.

ومع ذلك فمن الواضح أن الإيرادات الضائعة من ضريبة القيمة المضافة ليست مقصورة على الاقتصادات النامية أو اقتصادات التحول. فالأدلة التي توافرت مؤخرا تشير إلى حدوث تجاوزات خطيرة في الاقتصادات المتقدمة لا سيما الاتحاد الأوروبي. ومن بين هذه البلدان المملكة المتحدة التي اعتمدت منهجا استراتيجيا تمكنت بموجبه عن طريق المعلومات الإحصائية والتشغيلية، من تقدير ”فجوة ضريبة القيمة المضافة”ـ أي الإيرادات الضائعة سنويا من ضريبة القيمة المضافة. وقد أظهر هذا المنهج ضياع إيرادات متزايدة في العقد الأخير، إذ ارتفعت من 8% إلى أكثر من 15% من إيرادات ضريبة القيمة المضافة. ويعزى ضياع هذه الإيرادات إلى عدد من العوامل، منها الهجمات الإجرامية على نظام ضريبة القيمة المضافة (عادة من خلال الاحتيال بطريقة ”الدوامة” (carousel fraud)، التي تنطوي على توريدات في داخل الجماعة الواحدة واختفاء التجار بعد استرداد الضريبة على المدخلات)، وعدم الامتثال بوجه عام، وعدم التسجيل، والجسارة في تجنب الضرائب. وبدلا من اتباع منهج تدريجي، قررت المملكة المتحدة اعتماد منهج استراتيجي يشمل جميع القضايا ويضع أهدافا لتقليل الفاقد في السنوات القادمة. ويوفر هذا المنهج الشامل أهدافا واضحا للإدارة الضريبية ويتيح للحكومات قواعد راسخة يمكن الاستناد إليها قي قياس أداء الإدارة الضريبية.

وهناك عدد من السبل التي يمكن من خلالها تحسين فعالية الممارسات المتبعة والمشورة المقدمة في هذا الخصوص. ففي أغلب الأحيان، كان الاهتمام مركزا أكثر مما ينبغي على الاستعدادات الإدارية لتنفيذ ضريبة القيمة المضافة خلال الشهور القليلة التالية لاعتمادها، وذلك على حساب التأكد من حسن أداء الضريبة في الأجل الطويل. ويعتمد الأداء الأطول أجلا على تنفيذ برامج تدقيق فعّالة. وهناك حاجة أيضا إلى استخدام منطق أقوى في إقناع السلطات بأن المراجعة المكثفة لعمليات رد الضريبة والتدقيق المفرط في مراجعة الفواتير تتسبب في انتفاء الغرض الأساسي منها. فمن غير المرجح أن تعوِّض المنافع المتحققة من هذه الأساليب ما يترتب عليها من تكاليف إدارية وتكاليف امتثال باهظة.

وباتباع منهج استراتيجي يشمل كافة جوانب الفاقد من إيرادات ضريبة القيمة المضافة والتدابير المضادة، يمكن أن تتوافر للحكومات أدوات مهمة لقياس أداء الإدارة الضريبية، لا سيما في البلدان النامية وبلدان التحول الاقتصادي. وتعتبر المملكة المتحدة رائدة في هذا المجال، إذ أنها لم تتمكن من قياس فجوة ضريبة القيمة المضافة فحسب، وإنما استحدثت أيضا استراتيجية لمواجهة فاقد الإيرادات.

رد الضريبة

من أهم السمات المميزة لضريبة القيمة المضافة التي تقوم على خصم قيم الفواتير السابقة أن بعض مؤسسات الأعمال ـ لا سيما المصدرين (لأن مبيعاتهم يطبق عليها المعدل الصفري) وأصحاب المشتريات الاستثمارية الضخمة ـ تدفع ضرائب على مدخلات الإنتاج أكثر مما هو مستحق عن المخرجات، ومن ثم يحق لها المطالبة بالفرق من الحكومات. ولذلك فمن الأهمية بمكان إنشاء آلية فعّالة لرد تلك الضريبة حتى يمكن الحفاظ على ضريبة القيمة المضافة باعتبارها ضريبة على الاستهلاك، وكذلك لتجنب تشويه عملية تخصيص الموارد. وبينما يعتبر رد المبالغ المسددة بالزيادة مسألة بسيطة وواضحة المعالم من حيث المبدأ، فهناك مشكلات كبيرة تنشأ في الممارسة الفعلية، مما يجعل من عملية رد الضريبة مكمن الضعف في نظام ضريبة القيمة المضافة. فأولا، إن دفع المردودات الضريبية يمكن أن يخلق فرصا مواتية للاحتيال (كأن يبالغ المصدرون في تقدير حجم الضرائب المسددة على مدخلات الإنتاج). ثانيا، إن سلطة مأموري الضرائب في اتخاذ قرارات رد الضريبة قد تحرض على أعمال الفساد. ثالثا، قد تستهوي الحكومات فكرة تأخير رد الضريبة عند تعرّض ميزانياتها للضغوط، مما يسبب مشكلات خطيرة لمؤسسات الأعمال فيما يتعلق بتدفقاتها النقدية. ويصدق هذا بوجه خاص على البلدان التي تدفع المردودات الضريبية من المتحصلات المتجمعة لضريبة القيمة المضافة وليس من اعتمادات مالية لنفقات معينة.

ويؤدي عدم رد المبالغ الضريبية الكاملة المسددة بالزيادة إلى تقويض سلامة ضريبة القيمة المضافة وإضعاف مصداقية الإدارة الضريبية. فعندما تمتنع السلطات الضريبية عن دفع هذه المطالبات المشروعة، يصبح من المتعذر أن تحافظ ضريبة القيمة المضافة على وضعها كضريبة على الاستهلاك المحلي فقط. ونتيجة لذلك تلحق التشوهات بمعاملات السلع الوسيطة؛ ويلحق الضرر بالقدرة التنافسية لقطاع التصدير؛ وتميل كفة الميزة التنافسية في اتجاه معاكس للشركات الجديدة التي تتحمل تكاليف ضخمة عند بدء التشغيل. وعلاوة على ذلك، يتعرض الامتثال لمخاطر جسيمة إذا فقدت المؤسسات التجارية ثقتها في نظام ضريبة القيمة المضافة، مما قد يدفعها إلى ممارسة نشاطها خارج القانون والتورط في أعمال الاحتيال والتهرب.

وكثيرا ما تشير السلطات الضريبية إلى مخاطر المطالبات الاحتيالية باعتبارها السبب الرئيسي لتدقيق جميع المطالبات وتأخير رد الضريبة. وقد لوحظ في عدة بلدان، لا سيما ذات الإدارات الضريبية الضعيفة والخبرة القاصرة في ممارسات إدارة المخاطر الحديثة، أن السلطات تطبق إجرءات تستغرق وقتا طويلا وتتطلب عمالة كثيفة للتحقق من المطالبات قبل الموافقة على رد الضريبة، مما يؤدي إلى تراكم طلبات الرد وقلق بالغ من جانب مؤسسات الأعمال الـتي حرمت مـن رأس مالها العامل. وعلى النقيض من ذلك تتعامل الإدارات الضريبية المتقدمة مع مشكلة الاحتيال المرتبط برد الضريبة كجزء من استراتيجية أوسع نطاقا لتحقيق الالتزام بضريبة القيمة المضافة ترتكز على مبادئ إدارة المخاطر وتعمد عموما إلى قصر عمليات التحقق قبل رد الضريبة على المطالبات عالية المخاطر.

وبينما تقوم معظم البلدان المتقدمة ـ وإن لم يكن كلها ـ بدفع المردودات الضريبية في الوقت المناسب، غالبا ما يسعى الكثير من البلدان النامية وبلدان التحول الاقتصادي ذات الإدارات الضريبية الأقل تقدما إلى الحدّ من استحقاقات رد ضريبة القيمة المضافة. ورغم أن ذلك يرجع جزئيا إلى تقاعس الحكومات ذات الموارد المالية الشحيحة عن رد الضرائب التي سبق أن تسلمتها، فإن من الواضح أيضا أن الإدارة الضريبية الضعيفة وقضايا الامتثال المرتبطة بها تسهم بقسط كبير في زيادة الوعي بمخاطر الاحتيال مما أدى إلى الخروج عن الممارسة المثالية نظريا، وهي الرد الفوري لمدفوعات الضريبة المسددة بالزيادة. ومن بين التدابير التي اتخذتها بلدان كثيرة الترحيل الإجباري للمبالغ المسددة بالزيادة إلى وقت لاحق محدد. ويعني هذا أن المردودات لا تسدد إلا إذا بقي مبلغ من الضريبة المسددة بالزيادة يسترده المكلَّف في نهاية فترة الترحيل (وهي تتراوح عادة بين ثلاثة وستة أشهر). والأساس المنطقي الذي يستند إليه نظام الترحيل في حالة المؤسسات التجارية غير المصدِّرة هو أن الضريبة المسددة بالزيادة في إحدى الفترات الضريبية لا بد أن تليها فترات يصل فيها صافي التزامات ضريبة القيمة المضافة إلى مستوى كاف لاستيعاب المبالغ المرحَّلة. وتميل المؤسسات التجارية إلى اعتبار ذلك شكلا من أشكال بطش العدالة ـ فالبعض يرى أن تأخير سداد الاعتماد الضريبي يتساوى مع رفض سداده. وهناك تدبير آخر اعتمدته بعض الإدارات الضريبية وهو اشتراط الحصول على كفالة أو ضمانات مصرفية من التجار الذين يسعون لاسترداد ضرائبهم.

وظهرت مناهج أخرى ترمي إلى الحد من عدد طلبات رد ضريبة القيمة المضافة والتصدى لشواغل التدفق النقدي لدى المؤسسات التجارية. فقد نفذت بعض بلدان الاتحاد الأوروبي (مثل فرنسا وآيرلندا) وبعض البلدان في شمال إفريقيا وآسيا، أنظمة تطبق المعدل الصفري على التوريدات إلى المصدِّرين. وفي حين أن المنافع المتصورة لهذه الترتيبات قد تبدو مغرية، إلا أنها تضيف تعقيدات إلى الإدارة الضريبية وتفسح المجال لمخاطر جديدة تهدد الإيرادات، لا سيما في البلدان النامية وبلدان التحول الاقتصادي حيث تحتاج القدرات الإدارية إلى قدر كبير من الدعم والمساندة. وينبغي التفكير بعناية في هذه العوامل عند النظر في إدخال هذه التدابير.

ورغبة في توفير حماية أكبر لنظام ضريبة القيمة المضافة من إمكانية استغلال إجراءات رد الضريبة ومراقبة سلوك المكلفين، حاول عدد قليل من البلدان إدخال أنظمة يغلب عليها الطابع الاقتحامي، وحققت في هذا المسعى نتائج متفاوتة. ومن بين هذه الأنظمة ما يقوم على جمع بيانات عن معاملات الشراء والبيع من جميع المؤسسات التجارية المسجلة في ضريبة القيمة المضافة، وإخضاع هذه البيانات للمراجعة المزدوجة. ولتحقيق نفس الأهداف، نظرت بلدان قليلة أخرى في مطالبة الشركات التجارية بإيداع ضريبة القيمة المضافة المستحقة على توريداتها في حسابات مصرفية خاصة، ومن ثم احتجاز جزء من رأس المال العامل لهذه الشركات. والسمة المميزة لهذه الأنظمة هي أنها تُخضع المؤسسات التجارية لأعباء عمل إضافية وتحمّلها مزيدا من تكاليف الامتثال، وهكذا فإنها تثير أسئلة مهمة حول حجم تكاليف الإدارة الضريبية التي ينبغي أن تتحملها هذه المؤسسات. وبالنظر إلى الطبيعة الاقتحامية لهذه الأنظمة سواء بالنسبة إلى التجار الممتثلين أو غير الممتثلين، فهي تبتعد كثيرا عن النظام الضريبي الحديث القائم على الامتثال الطوعي (أي أن الإدارة الضريبية ينبغي أن تركز جهودها على الحالات عالية المخاطر، مع ترك الغالبية العظمى من التجار تمارس أعمالها بدون تحميلها أعباء عمل إضافية وتكاليف امتثال غير ضرورية).

واستجابة لتزايد المطالبات من مجتمع الأعمال بتحسين خدمات الإدارات الضريبية، ظهر في بعض البلدان اتجاه متنام نحو استخدام المعالجة السريعة للمردودات الضريبية في حالة المصدرين المعروفين بحسن الامتثال. وقد ينطوي هذا على تطبيق نظام لإصدار “بطاقة ذهبية”، على سبيل المثال، يستطيع بموجبها المصدرون من أصحاب سجلات السداد الضريبي الجيدة أن يستردوا مدفوعاتهم خلال فترة محددة، وبطاقة فضية يحصل بموجبها المصدرون في فئات أدنى على معاملة أقل سرعة إلى حد ما. وبدلا من ذلك، تقوم بعض بلدان التحول الاقتصادي بمنح إعفاء من ضريبة القيمة المضافة للواردات من معدات رأس المال الأجنبي، على الأقل التي يستوردها مستثمرون أجانب، للحد من تزايد المردودات الضريبية. ولا شك أن هذه الأنظمة قد تجلب على نفسها مصاعب وتشوهات، لأن المعاملة التفضيلية للشركات ذات السمعة الراسخة تعتبر تحيزا ضد الشركات الجديدة.

وتتوفر حاليا ذخيرة من الأدلة على أن المشكلات المصاحبة لنظام رد الضريبة تمثل نقطة ضغط خطيرة في إدارة ضريبة القيمة المضافة القائمة على الخصم الضريبي لقيم الفواتير. وسوف تقتضي هذه المسألة مزيدا من الاهتمام في الفترة المقبلة، لا سيما بالنظر إلى الأنظمة المختلفة المطبقة في عدة بلدان لتعويض افتقارها إلى برامج تدقيق وأنظمة لرد الضريبة تتسم بالفعالية وترتكز على مبادئ إدارة المخاطر. ومعظم هذه الأنظمة يتضمن اشتراطات تنال من الطابع الأساسي لضريبة القيمة المضافة، ومن ثم ينبغي اعتبارها أنظمة انتقالية. ومن الأهمية بمكان أن تواصل الإدارات الضريبية التركيز على الهدف الاستراتيجي الأطول أجلا المتمثل في إنشاء أنظمة ضريبية قابلة للاستمرار تقوم على الامتثال الطوعي وتستخدم التقدير الضريبي الذاتي ومبادئ إدارة المخاطر. ومن المحتمل ألا يتوافق معظم هذه الحلول السريعة والمؤقتة مع التوجهات الاستراتيجية والمبادئ الأساسية لضريبة القيمة المضافة.

إعادة نشر بواسطة محاماة نت