التنظيم القانوني للإضراب في التشريعات العراقية
لا يوجد منذ تاسيس الدولة العراقية ولحد الان قانون خاص ينظم الاضراب بصورة عامة سواء بالنسبة للعمال ام للموظفين ، ذلك ان الاضراب كان امرا منظما في قوانين العمل المتعاقبة – التي تتعلق بعمال القانون الخاص – و تتضمن في اغلبها نصوصا صارمة حتى لحل النزاعات الجماعية لهؤلاء ، حيث كانت تحرم عليهم اللجوء الى الاضراب الا بعد اليأس من حلها بصورة مرضية للطرفين وبعد عرضها على المحكمة المختصة واصدار الحكم فيها ، ومن ثم امتناع اصحاب العمل عن تنفيذ حكم المحكمة .
اما بالنسبة لموظفي القطاع العام فان الاضراب كان امرا غير منظم قانونا ، فضلا عن انه لم يكن بمقدور هؤلاء ان يمارسوا الاضراب بسبب تخوفهم من الحرمان من وظائفهم ، لاعتقادهم بتجريمه حتى لو كان الاضراب سلميا ، ذلك ان العراق كان و الى وقت قريب يتخذ من الاشتراكية منهجا ، ويمثل الموظفون والعمال دعامتها الاساسية التي ترتكز عليها الدولة في تحقيق اهدافها ، ومن ثم فاننا سنتناول موقف التشريعات العراقية المختلفة من اضراب الموظفين ) وبضمنها تشريعات الاقليم ( في ما يأتي :
-1 التنظيم القانوني للأضراب في قوانين العمل المتعاقبة : لم توجد نصوص معينة في قوانين العمل المتعاقبة اشارت الى موضوع اضراب الموظفين ، انما أشارت الى اضراب العمال ، ومع ذلك فلم ينظمه من كافة النواحي ولم يبين شروطه وكيفية ممارسته ، (1) فانه نص على اضراب وبالرجوع الى قانون العمل العراقي رقم 151 لسنة 1970 عمال القطاع الخاص في المادة 130 منه ، اما بالنسبة للعمال العاملين في القطاع العام ، فان ذلك القانون نص في المادة 32 منه على عدم جواز توقيف العمل من قبل هؤلاء في حالة وجود نزاعات مع الادارة الا بعد موافقة الوزير ، كما منعت المحاكم من )2) سماع الدعاوى المختصة بشأن ذلك.
أما في قانون العمل النافذ رقم 1لسنة 1987 فانه لم يشر الى مصطلح اضراب العمال الذين يعملون في الوظيفة العامة ، لان جميع العمال – الذين كانوا يعملون في دوائر الدولة – كانوا قد حولوا الى موظفين بموجب قرار مجلس قيادة الثورة رقم 150 لسنة 1987 (3) لكنه نص على اضراب عمال القطاع الخاص اوحل محله لفظا اخر وهو وقف العمل بموجب المادة 136 /اولا منه .
نخلص مما سبق ، ان الاضراب في قوانين العمل العراقية المتعاقبة اقتصر على اضراب العمال دون الموظفين ، كما قصره المشرع على نوع واحد من الاضراب وهو الاضراب التقليدي ، وانه كان مقيدا بشروط سابقة ، وذلك بعد صدور قرار محكمة العمل في النزاع وامتناع اصحاب العمل عن تنفيذ قرارها ، وبخلافه يكون هؤلاء قد ارتكبوا امرا محظورا ، استنادا لحكم الفقرة ثامنا من المادة 39 من القانون الاخير ، اذ نصت على انه : ” يحظر على العامل ان : … ثامنا – يشترك في تنظيم اجتماعات داخل مكان العمل دون اذن صاحب العمل او الجهة النقابية المختصة “ .
ولما كان الاضراب لا يتم دون الاجتماع ، فانه يعد امرا محظورا حتى بالنسبة لعمال القطاع الخاص باستثناء الحالة التي ذكرنا ، وهو ما لا ينسجم مع جوهر مبدأ الاضراب كما هو معمول به في الدول المقارنة.
-2 التنظيم القانوني للأضراب في قانون العقوبات العراقيرقم 111 لسنة 1969 المعدل(4)
من المعروف ان علاقة الموظف بالدولة يحكمها المركز التنظيمي الذي يعني ان الموظف يكون في مركز قانوني ادنى من الدولة، وليست هنالك علاقة عقدية تربطه بها ، وبالمقابل فان الدولة تتحكم في الموظف وعمله بما يتلاءم مع المصلحة العامة ، حيث تترتب بعض النتائج التي لا داعي للخوض في تفصيلها هنا ، اهمها : ان الموظف يلتزم بالعمل بصفة دائمة لضمان سير المرفق العام بانتظام واطراد ، وهذا يعني منع الموظف من الاضراب غير المشروع عن العمل أو الامتناع عن تنفيذ واجباته القانونية بسبب مطالباته الوظيفية.
والمشرع العراقي ذكر نصوصا تتعلق بعمل الموظف او المكلف بخدمة عامة او العمال الذين يشتغلون في الدوائر الرسمية وشبه الرسمية والمصالح العامة ، بحيث يكون امتناع هؤلاء عن اداء واجباتهم الوظيفية جريمة معاقبا عليها ، لا بل انه عد الاستقالة وترك العمل والامتناع عن اداء الواجب بما يضر بالمصلحة العامة او يؤدي الى تعطيل عمل المرفق العام جريمة جنائية وفق المادة 364 عقوبات عراقي التي تنص على أنه :
1- يعاقب بالحبس مدة لا تزيد على سنتين وبغرامة لا تزيد على مائتي دينار او باحدى هاتين العقوبتين ، كل موظف او مكلف بخدمة عامة ترك عمله ولو بصورة الاستقالة ، او امتنع عمدا عن واجب من واجبات وظيفته او عمله ، متى كان من شأن الترك او الامتناع ان يجعل حياة الناس او صحتهم او امنهم في خطر ، او كان من شأن ذلك ان يحدث اضطرابا او فتنة بين الناس ، او اذا عطل مرفقا عاما.
2- ويعتبر ظرفا مشددا اذا وقع الفعل من ثلاثة اشخاص او اكثر ، وكانوا متفقين على ذلك او مبتغين منه تحقيق غرض مشترك” .
وعلى الرغم من ورود ذلك النص في قانون العقوبات ، فاننا نرى بان تلك المادة ليست دليلا لتجريم الاضراب بصفة مطلقة ، وبخاصة الاضراب المشروع الذي يمارس في اطار القانون ولا يلحق الضرر بالمصلحة العامة او انقطاع عمل المرفق العام، إنما هي دليل على تجريم الاضراب غير المشروع ، ذلك ان هنالك بعض حالات الاضراب تعد عملا غير مشروع حتى في الدول التي تجعل من الاضراب حقا دستوريا، كما هو الحال في فرنسا والجزائر مثلا، فهنالك فرق كبير بين احقية الاضراب وتجريم حالاته غير المشروعة التي تلحق الضرر بالمصلحة العامة.
ان الاضراب بصفة عامة هو: امتناع جماعي عن الواجب بصورة مؤقتة ، وتحققت فيه جميع عناصر الاضراب التي بيناها ، وقد يكون مشروعا أو غير مشروع ، وفي الحالة الاخيرة يعد الامتناع غير المشروع ) اي الاضراب غير المشروع ( جريمة جنائية بموجب الفقرة الثانية من تلك المادة اذا كان من شأنه ان يجعل حياة الناس او صحتهم او امنهم في خطر ، او كان من شأنه ان يحدث اضط ا ربا او فتنة بين الناس ، او اذا عطل مرفقا عاما(5) ، اما اذا لم يؤد الى تلك النتائج فيعد مشروعا .
ومن ثم يمكننا القول ، ان المشرع العراقي وضع ضابطا مهما لتمييز الاضراب غير المشروع وبالأحرى ) الامتناع غير المشروع عن اداء الواجب مؤقتا اذا توافرت فيه العناصر الاخرى للأضراب ( عن الاضراب المشروع ، بحيث يمكننا القول ، ان الاصل في الاضراب في القانون العراقي، هو كونه عملا مشروعا من خلال الامتناع الجماعي عن العمل بصورة مؤقتة من اجل الحصول على مطالب مهنية مشروعة ، اذا لم يجعل حياة الناس او صحتهم او امنهم في خطر ، أو لم يكن من شأنه ان يحدث اضطرابا او فتنة بين الناس أو لم يعطل مرفقا عاما، وبخلافه يكتسب اضرابه صفة عدم المشروعية ويصبح تصرفا جديرا بالعقاب تترتب عليه اثار قانونية .
واذا كانت هنالك استقالة فردية او جماعية او ترك للعمل من جانب الموظفين بصورة نهائية وليست مؤقتة ) أي لم يتوفر فيها عناصر الاضراب ، وأدت الى تعطيل المرفق العام و قصد القائم به او القائمون به ذلك التعطيل ، وترتب عليها ما ذكره المشرع العقابي في المادة 364 فقرة 1 من قانون العقوبات ، فانها ستتحد في النتيجة مع أحد انواع الاضراب خطورة وهو الاضراب المفاجئ وغير المشروع ، وعد ) فعله او فعلهم ( انذاك تصرفا غير مشروع و جريمة جنائية في الوقت ذاته استنادا لحكم تلك المادة ، من دون ان يعد اضرابا لعدم توفر عناصر الاضراب فيها.
ومن ثم ، فاننا نرى ان المشرع قصد تجريم الاستقالة الفردية او الجماعية او الترك النهائي للعمل لنتيجتها السيئة على المرفق العام وليس لكونها اضرابا، على اعتبار أنها تتحد مع الاضراب المفاجئ غير المشروع في المال ولهذا جرمه ، وهو في الوقت نفسه لا علاقة له بتجريم الاضراب كما بينا ، بدليل انه اذا لم تؤد ) الاستقالة او الترك النهائي للدوام ( الى تعطيل المرفق العام او الاضرار بالمصلحة العامة، فلا تعد امرا مجرما في حد ذاته وهذا ما يستنتج من
مفهوم النص . كما نرى انه لو كان جميع حالات الاضراب امرا مجرما لنص المشرع على تجريم الاضراب بصريح النص وكما فعل في الجرائم الاخرى مثل : التهديد والرشوة والاتجار بالمخدرات وجرائم الارهاب … الخ ، استنادا لقاعدة ) لا جريمة و لا عقوبة الا بقانون او بناء عليه ( وعلى فرض تجريم الاضراب من قبل المشرع العقابي— وهو ليس كذلك كما بينا- فانه يعارض احكام الدستور العراقي وقانون ادارة الدولة كما بينا وكذا العهد الدولي الخاص الذي انضم اليه العراق بتاريخ لاحق على سريان قانون العقوبات .
ونرى انه من الافضل ، ان يقوم المشرع بتحديد المنشات الحيوية او الاستراتيجية التي لا يجوز فيها الاضراب ، وما عداه فيكفي بشانها ضمان حد ادنى من الخدمة .هذا، ولا يوجد في القوانين المتعلقة بالوظيفة العامة – كقانون الخدمة المدنية والانضباط والملاك والقوانين الاخرى المتعلقة بالوظيفة العامة – نصوص تمنع اللجوء الى الاضراب ، مما يعني ان اضراب الموظفين امر مباح أو مشروع في الوظيفة العامة ما لم يؤد الى النتائج السابقة المنصوص عليها في المادة 364 عقوبات عراقي، جمعا بين قوانين الوظيفة العامة العراقية وقانون العقوبات العراقي.
هذا وقد ذهب القضاء الاداري العراقي الى جواز او مشروعية اضراب الموظفين العموميين في العراق في احدى الحديثة التي جاء فيها : ” يلزم استعمال حق الاضراب على نحو لا يتعارض مع احكام القانون ، ومن مقتضى ذلك اخطار ادارة الشركة به واستحصال الاذن منها بمدة مناسبة ، كي تتخذ ما يلزم من احتياطات في العمل والمحافظة على .( الامن وعدم الاضرار في سير المرفق العام (6) ومن هنا نناشد المشرع العراقي بضرورة سن قانون خاص موحد لا ضراب العمال والموظفين في الدولة، ينظم فيه اهم احكام الاضراب وضوابطه وشروطه والاجراءات السابقة له ،بما يكفل لتوازن بين المصلحتين : المصلحة العامة ومصالح الموظفين والعمال ، وينظم في الوقت نفسه الرقابة القضائية عليه حماية لمبدا المشروعية وسيادة القانون .
-3 الاضراب بموجب قانون التصديق على العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية : ان العراق قد انضم الى هذه المعاهدة عام 1971 ، وشرع فيه قانونا عام 1992 ، ذلك أن الاتفاقيات والمعاهدات الدولية التي يصادق عليها العراق وتنشر في الجريدة الرسمية تعد جزءا من القانون الداخلي دون أن تكون لها اية علوية على القانون الداخلي وانما تعامل معاملة التشريعات الداخلية بموجب قانون المعاهدات العراق يرقم 111 لسنة1979 حيث نصت الفقرة الاولى من المادة الثامنة من العهد على ان تتعهد الدول الاطراف في هذا العهد بكفالة ما يأتي : … د- حق الاضراب شريطة ممارسته وفقا لقانون البلد المعني ” .
وبما ان نصوص العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية جاءت بصيغة عامة ولم تفرق بين اضراب العمال والموظفين ، كما انها جاءت بصورة لاحقة لقانون العقوبات لذا اصبح اضراب الموظفين حقا مشروعا بموجب ذلك القانون ، الا انها لم تمارس من الناحية الفعلية سواء بالنسبة للعمال ام للموظفين بسبب اعتناق النظام السابق انذاك للاشتراكية ، التي كانت تعد العامل سلاح الدولة لتحقيق اهدافها الاشتراكية ، لذلك اصبحت نصوص تلك المعاهدة في ظل ذلك النظام وفي تلك الفترة حبرا على ورق بالنسبة للعراقيين جميعا موظفين وعمالا .
كما نصت المادة الثامنة – الفقرة 2من العهد على انه : لا تحول هذه المادة دون اخضاع افراد القوات المسلحة او رجال الشرطة او موظفي الادارات الحكومية لقيود قانونية على ممارستهم لهذه الحقوق .
ومن اجل تفعيل تطبيق نصوص تلك المعاهدة وعدم المساس بجوهر الحق من الدول المنضمة الى العهد بحجج مختلفة ، عملت لجنة الحريات النقابية في منظمة العمل الدولية على بناء مجموعة من السوابق المتعلقة بممارسة الحرية النقابية، ومنها الحالات التي يجوز فيها تقييد الحق في الاضراب في الحالتين الاتيتين :
أ- اضراب الموظفين العاملين في القوات المسلحة والشرطة والموظفين العموميين في المستويات الادارية العليا، إذ ان ممارسة تلك الفئات للأضراب يلحق الضرر بأمن المجتمع ، ويتقدم على ما سواه من حاجات المجتمع (7) ب – الاضراب في مجال الخدمات العامة الاساسية فقط ، ذلك ان اللجنة اعتبرت ان الخدمات الاساسية هي الخدمات التي يعرض – توقف العمل فيها- الحق في الحياة الى خطر ،مثل : ) المستشفيات ، امدادات المياه ، مراقبي خدمات الطيران الجوي ( الأمر الذي جعل استبعاد هذه الطائفة من م ا زولة حق الاضراب لا يمثل انتهاكا لمبادئ الحريةالنقابية(8) كما ذهبت اللجنة إلى أن الأنشطة التي تبدو غير جوهرية لا يجوز مصادرة
حق موظفيها في الاضراب منها : الموانئ بصفة عامة ، إصلاح الطائرات، جميع خدمات النقل ، البنوك، الأنشطة الفلاحية، المناجم ، الصناعات المعدنية والبترولية ، التعليم ، توريد وتوزيع المواد الغذائية. لذلك فاننا نرى بان الاضراب امر مشروع للموظفين الذين يعملون في المرافق
العامة ، لكنه يمكن ان يكون غير مشروع بالنسبة لفئات الموظفين الذين تمنع أنظمتهم الاساسية – أو طبيعة الاعمال العامة التي يقدمونها للمجتمع بموجب القانون – من الاضراب ، خاصة في الم ا رفق الحيوية التي يؤدي تعطيلها الى نتائج خطيرة لا يمكن تداركها أو اذا ادت الى النتائج التي أشارت اليها المادة 364 عقوبات عراقي ، ويبقى الاضراب حقا مشروعا لباقي الموظفين جمعا بين القانونين .
-4 الاضراب بموجب امر سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 19 لسنة : 2003 لقد صدر في
العراق ابان سقوط النظام السابق العديد من اوامر سلطة الائتلاف المؤقتة ، بهدف تنظيم بعض التصرفات والحقوق التي كانت مقيدة الى حد كبير في ظل النظام السابق ، ومن ضمن تلك الاوامر امر الحاكم المدني بول بريمر رقم 19 لسنة 2003 والمعروف بامر ) حرية التجمع ( ، اذ نص في القسم الاول منه على ان : الحظر المفروض على حرية التجمع في قانون العقوبات العراقي رقم 111 لسنة 1969 يتعارض مع التزامات العراق تجاه حقوق الانسان. ان هذا الامر وان اجاز حرية تسيير المسيرات او تنظيم الاجتماعات او التجمهرات او الاضراب ات الا انه قيدها بشروط صارمة ، منها : ان ممارسة تلك النشاطات تتم بموجب تصريح من قائد قوات الائتلاف ، كما تحظر ممارستها على الطرق أو الشوارع العامة أو في الأماكن العامة لمدة تتجاوز أربع ساعات .
وعلى الرغم من نفاذ هذا الامر لحد الان والغائها لبعض القوانين والنصوص المجحفة بحقوق الانسان وبخاصة حرية الاجتماع والتجمهر في القسم الثاني من قانون العقوبات (9) لكن يؤخذ عليه ان في هذه القيود مصادرة للحق بالتظاهر والتجمع وحرية ابداء الراي والاضراب ، والذي جاء هذا الأمر التشريعي ليكفله للمواطن العراقي في الاصل ، ومن هنا نقترح الغاء تلك النصوص التي تضيق من التجمع والتظاهرة والاضراب في الحالات التي اشار اليها الامر ، وذلك بإصدار تشريع جديد ينظم تلك الحقوق من جديد ، عملا13 من قانون ادارة الدولة لسنة 2004 ، والمادة. 38 فقرة 3 من الدستور النافذ لسنة 2005
5- الاضراب في قانون المظاهرات الكوردستاني رقم 11 لسنة 2011 (10) نظم المشرع
الكوردستاني قانون المظاهرات واقره ، وذكر الاضراب عند تعريفه للمظاهرة في المادة (1) ثالثا، واشار الى وسائل التعبير عن المظاهرة بكل من 🙂 التجمع العام لغرض ( التظاهر،الاضراب ،الاعتصام ( ، وعرف المظاهرة بانه : ” جمع منظم او شبه منظم من الناس ، يسير بشكل سلمي في الميادين والشوارع والاماكن العامة لوقت معين ، يهدف الى خلق راي عام موحد لتحقيق غرض معين، وتشمل :التجمع العام لغرض التظاهر، الاضراب ، الاعتصام” .
إننا نرى ان المشرع الكوردستاني قد خلط في الواقع بين كل من التظاهرة والاعتصام والاضراب …على اعتبار انه جعل الاضراب جزءا من التظاهرة مع وجود الاختلاف بينهم . ومن جهة اخرى ، فان منطوق النص يدل على نية المشرع ، اذ انه ولما عبر عن جواز التظاهرة بشروطها الواردة في المادتين 3 و 4منه ، فانه يدل على جواز الاضراب بشروطه ، على الرغم من عدم سنه بقانون .
كما انه لم يشر الى الفئة التي تقوم بالتظاهرة والاضراب سواء أكان العامل ام الموظف والجهة التي تقودهما ، حيث عبر عنها ) باللجنة المنظمة للمظاهرة (. وهنا نامل من المشرع الكوردستاني تعديل قانون المظاهرات الكوردستاني باخراج الاضراب والاعتصام منها وتنظيمهما بصورة مستقلة بقانون جديد.
_______
1- مجموعة القوانين والانظمة ، الجزء الاول ، 1970 ، ص874
2- نشر القانون في الوقائع العراقية ، العدد 3163في 17/8/1987
3- نشر القرار في الوقائع العراقية ، العدد3143 في 30/3/1987.
4- نشر القانون في الوقائع العراقية ، العدد1778في 15/9/1969.
5- ان الامتناع الفردي المؤقت عن العمل لا يعد اضرابا ،لان صفة الجماعية عنصر من عناصر الاضراب كما بينا، واذا امتنع الموظف مؤقتا عن اداء العمل عد فعله جريمة جنائية بموجب المادة 364 فقرة 1 منها اذا ادت الى النتائج المذكورة في تلك الفقرة ، اما اذا لم تتحقق تلك النتائج عد فعله جريمة جنائية وفق المواد 330-331 عقوبات اذا تحققت شروطها كما اشرنا اليهما في عناصر الاضراب.
6- قرار المحكمة الادارية العليا العراقية رقم 178 انضباط/تمييز2013 الصادر في 24/7/2003 أورده د. مصدق عادل طالب، الوسيط في الخدمة المدنية، ج 1 مكتبة السنهوري، بيروت ، 2015 ،ص 707
7-الاضراب في مصر بين المشروعية والعقاب ، تقرير المنظمة المصرية حول الاضرابات والاعتصامات خلال عام 2009 ، ص2
8- علي محمد الجبالي ، احقية الموظفين العامين في الاضراب في القانون الاردني دراسة ميدانية ، رسالة ماجستير مقدمة الى جامعة الشرق الاوسط 2014 ص 59
9- حيث نص على أنه : ” تعلق بموجب هذا الأمر أحكام المواد 220 إلى 222 من الباب الثاني من الكتاب الثاني من قانون العقوبات العراقي لعام 1969 التي تقيد على نحو غير معقول حق أفراد الشعب في حرية التعبير وحقهم في التجمع السلمي. “.
10- منشور في وقائع كوردستان ، العدد 120 في 20/12/2010.
اترك تعليقاً