هل يجوز التوسع في صلاحيات رئيس الدولة في حالة الأزمات وفقاً للدستور

اتساع اختصاصات رئيس الدولة في حالة الأزمات الخاصة

المؤلف : علي سعد عمران
الكتاب أو المصدر : ظاهرة تقوية مركز رئيس الدولة في بعض النظم الدستورية
إعادة نشر بواسطة محاماة نت

بعد التطورات السياسية والاقتصادية والقانونية منها ولاسيما في مجال القانون الدستوري ، لم يقتصر وجود الظروف الاستثنائية على وجود حالة الطوارئ والاحكام العرفية وانما امتد نطاق التطور التشريعي الدستوري إلى ما هو ابعد من ذلك ، فوجدت العديد من الحالات الاخر التي تعالج الظروف الاستثنائية(1) ، ومنها حالة الأزمات الخاصة(2)، والتي تتمثل بوضع تنظيم شامل لمواجهة الخطر الذي تتعرض له الدولة وتؤدي إلى تركيز السلطات بيد رئيس الدولة خلال هذه الظروف(3). ومن الدساتير محل البحث التي اخذت بهذا التنظيم دستور فرنسا لعام 1958 ودستور تونس لعام 1959 ودستور مصر لعام 1971 ولم ينظم القانون الأساسي العراقي لعام 1925 حالة الأزمات الخاصة وكذلك فعل دستور العراق لعام 1970.

فقد نص الدستور الفرنسي في المادة ( 16) بانه (( عندما تكون مؤسسات الجمهورية أو استقلال الأمة أو سلامة اراضيها أو تنفيذ التزاماتها الدولية مهددة بخطر جسيم وحال نشا عنه عرقلة السلطات الدستورية العامة عن مباشرة مهامها كالمعتاد ، يتخذ رئيس الجمهورية الإجراءات التي تقتضيها هذه الظروف بعد التشاور بصفة رسمية مع الوزير الأول ورؤساء مجلسي البرلمان والمجلس الدستوري ، ويقوم رئيس الجمهورية بابلاغ هذه التدابير إلى الأمة في رسالة ، ويجب ان يكون الغرض من هذه الإجراءات هو تمكين السلطات الدستورية من القيام بمهامها في اقرب وقت ممكن ، ويجتمع البرلمان بقوة القانون ولا يجوز حل الجمعية الوطنية اثناء ممارسة السلطات الاستثنائية )) .

وقد نص الدستور التونسي في المادة (46) بان (( لرئيس الجمهورية في حالة خطر داهم مهدد لكيان الجمهورية وامن البلاد واستقلالها بحيث يتعذر السير العادي لدواليب الدولة اتخاذ ما تحتمه الظروف من تدابير استثنائية بعد استشارة الوزير الأول ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين ويوجه في ذلك بيانا إلى الشعب وفي هذه الحالة لا يجوز لرئيس الجمهورية حل مجلس النواب كما لا يجوز تقديم لائحة لوم ضد الحكومة وتزول هذه التدابير بزوال أسبابها ويوجه رئيس الجمهورية بيانا في ذلك إلى مجلس النواب ومجلس المستشارين)).

وقد نصت المادة (74) من الدستور المصري على ان (( لرئيس الجمهورية إذا قام خطر يهدد الوحدة الوطنية أو سلامة الوطن أو يعوق مؤسسات الدولة عن اداء دورها الدستوري ، ان يتخذ الإجراءات السريعة لمواجهة هذا الخطر ويوجه بيانا إلى الشعب ويجري الإستفتاء على ما اتخذه من إجراءات خلال ستين يوما من اتخاذها )).

ووفقا للنصوص السابقة فلابد من بيان شروط ممارسة رئيس الدولة لاختصاصاته في اوقات الأزمات الخاصة وذلك في الفرع الأول ثم نبين بعد ذلك نطاق سلطات رئيس الدولة في حالة الأزمات الخاصة وذلك في الفرع الثاني وبعدها نبين الرقابة القضائية على جميع ما يتخذه رئيس الدولة من تدابير واجراءات في حالة الأزمات الخاصة في الفرع الثالث .
الفرع الاول
شروط ممارسة رئيس الدولة لاختصاصاته في حالة الأزمات الخاصة
لم يكتف المشرع بالنص على مجرد قيام ظروف استثنائية بمفهومها العام للجوء إلى السلطات الواردة في المواد السالفة وانما حدد حالاتها وضوابطها ، لذا فهناك نوعان من الشروط لابد من توافرها لاعمال النصوص السالفة وهي شروط شكلية وشروط موضوعية .
اولا: الشروط الشكلية :
1- ضرورة الاستشارة : لقد اوجب كل من الدستور الفرنسي والدستور التونسي على رئيس الجمهورية وقبل اللجوء إلى استخدام السلطات الاستثنائية اجراء سلسلة من الاستشارات لبعض الجهات التي حددها الدستور ، فنجد ان الدستور الفرنسي قد اوجب على رئيس الجمهورية وفقا للمادة (16) ان يستشير الوزير الأول ورؤساء مجلسي الشيوخ والنواب وكذلك المجلس الدستوري ، وذلك لاحاطة هذه الجهات علما بان سلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية المتخذة والتي تمتد لتطال جميع الوظائف (التنفيذية والتشريعية والقضائية ) ليست ذات طبيعة بعيدة عن معرفتهم واطلاعهم عليها(4)، غير ان الاراء التي تصدر من الجهات المذكورة غير ملزمة لرئيس الجمهورية الذي يملك تجاهها سلطة تقديرية في الاخذ بها من عدمه (5) ، فحتى رأي المجلس الدستوري يعد رايا استشاريا فقط غير ملزم لرئيس الجمهورية على الرغم مما يمثله هذا الرأي من اهمية لانه وفقا للمرسوم الصادر في 7/11/1958 يكون دائما مسببا ومنشورا في الجريدة الرسمية ، وبذلك يتحقق علم الشعب به الا انه لايعد في النهاية ملزماً قانوناً لرئيس الجمهورية(6).

وقد سلك الدستور التونسي المسلك الفرنسي ذاته إذ اوجب على رئيس الجمهورية طلب الاستشارة المسبقة من قبل الوزير الأول ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين غير ان هذه الاستشارة وان كانت ملزمة للرئيس في طلبها الا انها غير ملزمة للرئيس في الاخذ بها ، فالكلمة النهائية تعود لرئيس الجمهورية دون التقيد بهذه الاراء ، غيران الدستور التونسي لم يلزم الرئيس بطلب رأي المجلس الدستوري كما فعل سابقه الفرنسي.

ولم ينص الدستور المصري على مثل هذا الشرط في المادة (74) وبذلك فان رئيس الجمهورية غير ملزم باستشارة اية جهة معينة ، وبذلك فهو صاحب القرار الأول والاخير في اللجوء إلى هذه المادة وتطبيقها(7) .
2- توجيه بيان الى الشعب : على الرئيس الفرنسي بعد الانتهاء من استشارة الجهات المحددة سلفا ان يعمد إلى توجيه بيان الى الشعب وذلك بهدف الحصول على تأييد الشعب له في اتخاذ قراره باللـجوء إلى استخدام السلطات الاستثنائية(8)، ولا يتحتم توجيه هذا البيان قبل مباشرة الإجراءات الاستثنائية إذ قد يجوز إعلان الأمة به عند اتخاذ هذه الإجراءات أو حتى بعدها فالنص لم يحدد أي مدة محددة يجب خلالها على رئيس الجمهورية ان يوجه البيان الى الشعب وعلى ذلك يمكن توجيهه في أي وقت(9)، ومضمون هذا البيان لابدان يكون متضمنا اخبار الشعب بقرار اللجوء إلى استخدام السلطات الاستثنائية الواردة في المادة (16) وتوضيح الاسباب التي من اجلها قرر رئيس الجمهورية استخدام المادة (16) بما تتيحه له من سلطات استثنائية(10) دون الدخول في بيان تفاصيل الإجراءات التي يريد رئيس الجمهورية اتخاذها (11) .

اما الدستور التونسي فقد اوجب على رئيس الجمهورية ان يوجه بيانا إلى البرلمان وليس إلى مجموع الشعب ولم يحدد الدستور الفترة الواجب خلالها توجيه هذا البيان إلى مجلسي البرلمان ، غير انها من الواضح تكون بعد اللجوء إلى استخدام المادة (46) واستعمال جميع السلطات التي تتيحها له هذه المادة وبعد زوال وانتهاء الظروف التي ادت إلى تطبيقها ، وهذا الفهم متاتِ من النص ذاته الذي جعل توجيه البيان في نهاية النص وبعد زوال التدابير إذ نصت المادة (46) بان ((….. وتزول هذه التدابير بزوال اسبابها ويوجه رئيس الجمهورية بيانا في ذلك إلى مجلسي النواب ومجلس المستشارين)) ، أي ان رئيس الجمهورية يوجه البيان إلى البرلمان بعد الانتهاء من تطبيق هذه المادة بزوال اسبابها وعلى ذلك فالبيان لابد وان يكون متضمنا الاسباب الداعية الى الجوء إلى المادة (46) وكذلك جميع الإجراءات التفصيلية التي اتخذها رئيس الجمهورية في خلال هذه الفترة .

وقد بين الدستور المصري في المادة (74) بان على الرئيس ان (( … يوجه بيانا إلى الشعب …)) .
وقد اختلف الفقه حول الفترة الزمنية الواجب توجيه البيان خلالها إلى الشعب لاحاطته علما بذلك ، فذهب جانب من الفقه إلى القول بان هذا البيان لابد من توجيهه إلى الشعب فور اتخاذ رئيس الجمهورية قرار اللجوء الى المادة (74 ) أما إذا تراخى لبعض الوقت فاتت الحكمة المقصودة منه فمنطق الامور يستوجب توجيه هذا البيان بعد اصدار قرار اللجوء إلى المادة المذكورة(12). في حين ذهب جانب اخر من الفقه إلى ان توجيه البيان إلى الشعب ياتي بعد اتخاذ رئيس الجمهورية للاجراءات السريعة لمواجهة الخطر غير انه لايوجد هناك ما يمنع من توجيه هذا البيان في وقت معاصر لهذه الإجراءات ، غير انه لايجوز التراخي في توجيه هذا البيان إلى مابعد مرور فترة زمنية طويلة نسبيا من اتخاذها(13).

في حين يذهب جانب ثالث من الفقه إلى القول بان هذا البيان قد يوجه بعد اتخاذ الإجراءات السريعة أو قبلها حسب درجة الاستعجال وفسحة الوقت والنص يسمح بذلك، فحرف الواو (( ويوجه بيانا … )) لايفيد التتابع الزمني كحرف الفاء أو ثم(14) . اما عن ماهية البيان فلابد ان يتضمن جميع الاسباب والمسوغات التي حدت برئيس الجمهورية لاستخدام سلطته الاستثنائية الواردة في المادة (74)(15) فضلاً عن ذلك لابد ان يوضح فيه ما اتخذه رئيس الجمهورية من إجراءات وما سوف يتخذه من الإجراءات لمواجهة الخطر(16).
3- الإستفتاء الشعبي : وهذا الشرط انفرد به الدستور المصري إذ نصت المادة (74) بان ((… ويجري الإستفتاء على ما اتخذه من إجراءات خلال ستين يوما ..)) ، وقد اثار النص في حالته هذه خلافا فقهيا حول نطاق الإجراءات الواجب عرضها على الإستفتاء وذلك إزاء عدم تحديدها في النص ، ذهب جانب من الفقه إلى ان هذه الإجراءات المقصود بها تلك الإجراءات ذات الطابع العام دون الإجراءات الفردية وذلك لانه لا يتصور ان يعرض على الإستفتاء كل اجراء فردي يتخذ في هذه الفترة فتلك إجراءات ليست بطبيعتها مما يصلح للعرض على الإستفتاء (17). ي حين ذهب جانب من الفقه إلى ان الإجراءات الواجب عرضها على الإستفتاء تشمل جميع الإجراءات ذات الطابع العام وذات الطابع الفردي وذلك لأن نص المادة (74) قد جاء عاما ولم يعمد إلى التمييز بينهما(18) ، فضلاً عن ان هناك مجموعة إجراءات فردية تمس في الواقع مصالح عدد كبير من المواطنين لأنها تهدد الحقوق والحريات الفردية وهذا ادعى لمعرفة رأي الشعب في تلك الاجراءات(19).

اما الاثر المترتب على عرض هذه الإجراءات على الإستفتاء الشعبي فلم يبينه الدستور ، لذا فقد اتجه جانب من الفقه إلى القول بان موافقة الشعب في الإستفتاء على هذه القرارات تؤدي إلى تحصينها من اية رقابة قضائية أو سياسية ، وعلى ذلك لايمكن الغاء هذه القرارات والاجراءات الا باجراء مضاد أي باستفتاء اخر استنادا إلى قاعدة (تقابل الاجراءات) ، فشرعية الإجراءات والقرارات التي اتخذها رئيس الجمهورية استنادا إلى المادة (74) تتوقف على موافقة الشعب عليها في الإستفتاء (20). في حين يذهب جانب اخر من الفقه إلى ان الإستفتاء الشعبي على ما اتخذه رئيس الجمهورية في قرارته استنادا إلى المادة (74) لاينزه هذه القرارات من العيوب التي لحقت بها ولا يحصنها من الطعن فيها كونها قرارات ادارية عادية ، فالاستفتاء هنا ليس إستفتاءاً على صحة أو شرعية الإجراءات التي اتخذها رئيس الجمهورية، بل هو يعطي لهذه القرارات والاجراءات قوة سياسية فقط تضاف إلى قوتها القانونية التي اكتسبتها باستيفاء الشروط اللازمة الى الجوء الى المادة (74)، وبذلك فان هذه الإجراءات والقرارات بعد الموافقة عليها بالاستفتاء لا تعد محصنة من الطعن فيها قضاءً (21) ، وهذا ما اخذ به القضاء في مصر(22). اما في حالة عدم موافقة الشعب عليها بالاستفتاء فقد ذهب جانب من الفقه إلى ان هذا الفرض يعد نظريا بحتا في مصر فالموافقة دائما تكون شبه جماعية حتى إذا تعلق الامر بتقييد حريات المواطنين واعتقال رجال المعارضة وهذا ما حدث فعلا في مصر– وعلى فرض حدوثه- فان هذه الإجراءات تسقط باثر رجعي وتعد كانها لم تكن(23).

في حين يذهب جانب اخر إلى ان اثر عدم الموافقة انما ينحصر بسقوطها بالنسبة للمستقبل فقط مع بقاء قيمتها القانونية بالنسبة للماضي وذلك لأن الدستور لم ينص على الاثر الرجعي للبطلان في هذه الحالة(24). اما الاثر المترتب على عدم عرض هذه القرارات والتدابير على الشعب خلال ستين يوما من اتخاذها فلم يوضحه الدستور كذلك، لذلك اجتهد الفقه في بيانه فذهب رأي في الفقه إلى ان عدم عرض هذه القرارات والتدابير على الإستفتاء بعد انقضاء مدة الستين يوما يؤدي إلى بطلان هذه الإجراءات بالنسبة للمستقبل فقط (25).

في حين يذهب جانب اخر إلى ان فوات مدة ( الستين يوما) ولم يعرض رئيس الجمهورية هذه القرارات والتدابير على الإستفتاء فانها تفقد قوتها القانونية ، وتهبط إلى درجة القرارات الادارية العادية (26).
ثانيا: الشروط الموضوعية :
حدوث خطر جسيم وحال : لقد أشار الدستور الفرنسي إلى هذا الشرط صراحة في المادة (16) من الدستور حيث قضت بان يكون (( … خطر جسيم وحال … )) ، غير ان الفقه قد وضع معايير متعددة لبيان جسامة الخطر فذهب جانب من الفقه إلى ان المقصود بالخطر الجسيم هو الخطر غير المالوف من حيث النوع وغير محدود من حيث المدى ويهدد موضوعا من الموضوعات التي ذكرتها المادة (16) ويستوي في هذا الخطر الجسيم ان يكون داخليا او خارجيا ً أو معا في ان واحد فضلاً عن ذلك لابد وان يكون هذا الخطر حالا أي انه بدا فعلا ولم ينته بعد أو هو الخطر وشيك الوقوع(27) .

في حين ذهب جانب اخر من الفقه إلى القول بان الخطر الجسيم هو الخطر الذي يتجاوز في شدته المخاطر المعتادة المالوفة ، وبالتالي فان قطع العلاقات الدبلوماسية بين دولة واخرى لايدخل في اطار الاخطار الجسيمة وعلى العكس تعد من الاخطار الجسيمة تلك الاخطار التي تهدد المرافق الحيوية في الدولة كمرفق البوليس والجيش والقضاء أو تهدد سلامة الدولة وسلامة اراضيها(28). اما تقدير درجة الخطر وجسامته فيرجع إلى رئيس الجمهورية وحده الذي يخضع في تقديره هذا الى الرقابة القضائية التي هي الضامن الحقيقي ضد كل تعسف أو انحراف بالسلطة(29).اما بالنسبة للدستور التونسي فقد اوضح صفة هذا الخطر في المادة (46) بانه
((… خطر داهم …)) وهذا يعني ان هذا الخطر لابد ان يكون جسيما ويكون كذلك إذا كان هذا الخطر غير متوقع لايمكن دفعه أو التغلب عليه بتحريك القوانين العادية ، ويستوي في هذا الخطر ان يكون داخليا أو خارجيا (30) ولابد كذلك من كون هذا الخطر حالا فلا يكفي الخطر الوهمي أو الصوري أو الخطر المستقبلي او الخطر الذي وقع وانتهى ، فلا بد اذن ان يكون الخطر جسيما وحالا (31). ما الدستور المصري فقد جاء نص المادة (74) خلوا من وصف الخطر لذا اجتهد الفقه الدستوري في نعت هذا الخطر بصفات تهدف إلى عدم اطلاق سلطة رئيس الجمهورية في تطبيق المادة (74) لذا فقد استقر الفقه المصري على ان هذا الخطر لابد ان يكون جسيما يتجاوز في شدته الحدود العادية بحيث لايمكن تداركه أو دفعه بغير الإجراءات الاستثنائية الواردة بالمادة (74) فلابد ان يهدد هذا الخطر مصلحة حيوية هامة كاستقلال البلاد أو سلامة اراضيها أو استقلالها أو مؤسساتها الدستورية بصورة فعلية ، اذن فلابد ان يكون الخطر على درجة من الجسامة بحيث لاتكفي الإجراءات الدستورية العادية لدفعه ومواجهته ، فلابد ان تكون جسامته متميزة بصورة اشد من تلك الظروف التي يكفي في شانها إعلان حالة الطوارئ ، بحيث يكون اللجوء إلى المادة (74) هو الوسيلة الوحيدة لدفع الخطر ، هذا فضلاً عن كونه حالاً فعلاً(32)، ويلاحظ ان القضاء المصري قد اخذ بهذا الرأي (33)، وتقدير الخطر ومداه امر متروك لمطلق تقدير رئيس الجمهورية لأن النص لم يضع أي شرط في هذا المجال (34).
ان ينصب الخطر على موضوعات معينة : لقد حدد نص المادة (16) من الدستور الفرنسي هذه الموضوعات بان (( عندما تكون مؤسسات الجمهورية أو استقلال الأمة أو سلامة اراضيها أو تنفيذ التزاماتها الدولية …)) (35).فمؤسسات الجمهورية يقصد بها المؤسسات العامة الدستورية وكذلك المرافق العامة بها كمرفق الجيش أو الشرطة أو الاحزاب السياسية ويلاحظ ان الخطر لابد وان يكون متعلقاً بالمؤسسات لا بالاشخاص (36) واما استقلال الوطن فالمقصود به عدم خضوع الوطن لاية تبعية اجنبية ، واما سلامة اراضي الوطن فهي تتعرض للخطر نتيجة الاعتداءات والتهديدات من الدول الاجنبية باحتلال اجزاء من اراضي الدولة ، أما المقصود بتعرض المعاهدات أو الالتزامات الدولية للخطر فيتمثل بالاخلال الواقع من جانب احدى السلطات العامة كالقوات المسلحة مما ينجم عنه حدوث خطر جسيم وحال(37).أما الدستور التونسي فقد حدد هذه الموضوعات في نص المادة (46) بان لابد ان يكون هذا الخطر (( … مهدد لكيان الجمهورية وامن البلاد واستقلالها …)) ، اذن فلابد ان يكون هذا الخطر الجسيم والحال مهدداً لكيان الجمهورية وأمن واستقلال البلاد حتى يتسنى الرجوع إلى المادة (46) .

في حين نجد ان الدستور المصري قد حدد هذه الامور بالاتي (( … خطر يهدد الوحدة الوطنية أو سلامة الوطن أو يعوق مؤسسات الدولة عن اداء دورها الدستوري …)) وبذلك فان هذه الموضوعات محددة حصرا بثلاث فقط غير ان الدستور لم يحدد معانيها ، لذا لجا الفقه إلى ذلك فالوحدة الوطنية تعني وحدة الأمة بجميع طوائفها وعقائدها وطبقاتها واقاليمها، وهي تتعرض للخطر إذا نشب صراع بين طوائف وقطاعات الشعب أو فتنة خطيرة(38)، وكذلك إذا كان هناك بين طبقاتها وفئاتها الاقتصادية من التصادم ما يحول دون قيام هذه الوحدة (39)، أما سلامة الوطن فهي تتعرض للخطر إذا تعرض الوطن واقليمه لغزو خارجي أو تهديد خطير يحيط به(40) ، ويمكن ان يكون هذا التهديد متات من الداخل فيجوز اللجوء إلى المادة (74) في حالة العصيان المسلح أو التمرد في القوات المسلحة(41) ، أما الموضوع الثالث الذي يكون محلا للخطر فهو اعاقة مؤسسات الدولة الدستورية والتي تعني ان يهدد الخطر الجسيم الحال احدى السلطات الدستورية الثلاث التشريعية أو التنفيذية أو القضائية ويعوقها جدياً عن ممارسة وظيفتها الدستورية (42)، والاعاقة تعني عدم القدرة المؤقتة، وعدم القدرة المؤقتة هي نفس الانقطاع المؤقت في السير المنتظم للمؤسسات الدستورية الواردة في المادة (16) من الدستور الفرنسي وبالتالي تعد الاعاقة المفروضة على اية سلطة من السلطات الثلاث أو عليها كلها هي المسوغ الى اللجوء إلى استخدام المادة (74)(43)، غير ان النص المصري قد جعل من اعاقة المؤسسات الدستورية شرطاً اختيارياً يغني عنه واحد من الامرين الاخرين عندما يصار إلى استخدام المادة (74) في حين ان النص الفرنسي قد جعله شرطا ضروريا يجب توافره فهو نتيجة للخطر الجسيم الحال الذي تتعرض له الدولة ، وبذلك يكون النص الفرنسي اكثر دقة من النص المصري(44).
3- اعاقة المؤسسات الدستورية العامة : وقد ورد هذا الشرط بصورة صريحة في نص المادة (16) من الدستور الفرنسي إذ تكون هذه الاعاقة نتيجة لحدوث هذا الخطر فنصت المادة بان (( … نشا عنه عرقلة السلطات الدستورية عن مباشرة مهامها كالمعتاد… )) ، وقد اختلف الفقه حول مدى (عرقلة السلطات الدستورية ) المسوغ لاتخاذ السلطات الواردة بالمادة (16)، فذهب جانب من الفقه إلى ان المقصود (بالعرقلة) لايعني التوقف التام للسلطات العامة في الدولة لانه من الصعب الانتظار حتى يتعطل البرلمان أو الحكومة تعطلا كاملا لكي يمكن استخدام السلطات الاستثنائية من قبل رئيس الجمهورية لأن نية المشرع كانت واضحة بعدم قدرة السلطات الدستورية عن مباشرة وظائفها بالطريق العادي المنتظم المالوف وهذا هو ما يتفق مع روح النص ونية المشرع(45).

وقد أيد المجلس الدستوري هذا التفسير وذلك في فتواه الصادرة في 23 ابريل 1961 والتي لم يشر فيها إلى فكرة الاستحالة المادية وانما اكتفى بالاشارة إلى (( ان السلطات العامة الدستورية لم تكن تؤدي عملها بصورة منتظمة ))(46). في حين يذهب جانب اخرمن الفقه إلى ان المقصود ( بعرقلة السلطات ) هو العجز التام عن قيام هذه السلطات بعملها أي لابد من توافر استحالة مادية مطلقة تمنع المؤسسات الدستورية عن ممارسة مهامها (47). اما المقصود بالسلطات الدستورية العامة فقد حددها مجلس الدولة الفرنسي بانها ((رئيس الجمهورية والحكومة والبرلمان والسلطة القضائية ، أما المجلس الدستوري والمجلس الاقتصادي والاجتماعي فهما وان كانا سلطات دستورية الا انهما ليسا سلطات عامة )) (48). ويلاحظ ان نص المادة (46) من الدستور التونسي لم توضح هذا الشرط صراحة فكل ما نصت عليه (( بحيث يتعذر السير العادي لدواليب الدولة )) ، وعلى ذلك نعتقد ان المقصود بـ (( دواليب الدولة )) ماهو الااشارة إلى مؤسسات الدولة لأنها هي التي تدير دفة الحكم فيها ومما يساعد على هذا الفهم ان النص قد جعل تعذر السير العادي لدولاليب الدولة ناتجا عن هذا الخطر بمعنى ان يؤدي هذا الخطر إلى اعاقة السير العادي المنتظم لمؤسسات الدولة ، ومؤسسات الدولة المقصود بها السلطات الثلاث – التشريعية والتنفيذية والقضائية – فيما نعتقده ، وهنا نشترط ان يكون هذا الخطر مؤديا إلى استحالة مادية في سير هذه المؤسسات لتسوغ اللجوء الى استخدام هذه المادة من قبل رئيس الدولة ويرجع السبب في هذا التشدد إلى ان الدستور التونسي قد منح رئيس الدولة مكانة متميزة عن طريق منحه العديد من الاختصاصات والتي يستطيع من خلالها ان يعالج المواقف التي لاتصل إلى درجة الحاجة في استعمال هذه المادة وهذا يفضي بالتالي إلى ايجاد حماية لحقوق وحريات المواطنين وعدم المساس بها بحجة وجود ظروف غير طبيعية تواجهها البلاد كلما ارادت ذلك السلطة القائمة . وقد لاحظنا فيما سبق ان الدستور المصري لم يجعل من اعاقة مؤسسات الدولة شرطا أساسياً الى اللجوء إلى المادة (74) من قبل رئيس الجمهورية وانما جعله أحد امور ثلاثة اختيارية، ومع ذلك فان جانبا من الفقه المصري يذهب إلى ان التفسير المنطقي لنصوص الدستور يقتضي ان لايتم اللجوء إلى المادة (74) الا إذا ترتب على هذا الخطر الجسيم الحال اعاقة لمؤسسات الدولة عن اداء دورها الدستوري(49)، وقد ذهب اغلب الفقه إلى ان المقصود باعاقة مؤسسات الدولة هو عدم القدرة المؤقتة أي الانقطاع في السير المنتظم للسلطات الثلاث فالاعاقة لاتعني العجز المادي للسلطات العامة أو توقفها تماماً عن مباشرة نشاطها وانما يكفي مجرد تعذر مواصلة هذه السلطات لسيرها المنتظم ، فيكفي ان تكون هناك عقبات جدية تحول دون المؤسسات واداء دورها الدستوري بصورة طبيعية منتظمة (50). بينما يذهب جانب اخرالى ان الاعاقة هنا تاخذ مفهوماً واسعاً فهي لابد ان تحقق اعاقة مادية فعلية بحيث تعجز مؤسسات الدولة عن مباشرة مهامها فان كانت لها القدرة على مباشرتها فلا محل لاعمال المادة (74) (51) . اما عن المقصود بمؤسسات الدولة فقد ذهب اغلب الفقه إلى ان المقصود بها هي السلطات الثلاث ( التشريعية والتنفيذية والقضائية ) (52) . في حين يذهب جانب اخر إلى انها تشمل السلطات الثلاث فضلاً عن المؤسسات التي تمارس دورا دستوريا (53).
الفرع الثاني
نطاق اختصاصات رئيس الدولة في حالة الأزمات الخاصة
يتفق الفقه الدستوري على ان المواد المنظمة لحالة الأزمات الخاصة تمنح رئيس الدولة اختصاصات واسعة جدا إذ تركز ممارسة الوظيفتين التشريعية والتنفيذية بين يدي رئيس الدولة ، كما يتيح هذا التنظيم الدستوري لرئيس الدولة حق التدخل في تنظيم القضاء ، وبذلك فان هذا التنظيم الدستوري يعمل على تركيز السلطة بين يدي رئيس الدولة ، إذ يسمح لرئيس الدولة اتخاذ جميع الإجراءات التي يراها ضرورية في ظل هذه الظروف ، وبذلك تكون له سلطة تقديرية واسعة تجاه تقدير توافر الخطر وكذلك له السلطة التقديرية في اللجوء اليها ومن ثم له السلطة التقديرية في اتخاذ الإجراءات التي تتطلبها هذه الظروف(54) فرئيس الدولة في ظل هذا التنظيم الدستوري يتمتع بالعديد من السلطات سواء في المجال الدستوري ام التشريعي ام التنفيذي ام القضائي، ففي المجال الدستوري نجد ان الفقه الدستوري قد اتفق على انه لايجوز لرئيس الجمهورية ان يتخذ اية إجراءات من شانها تعديل الدستور كليا أو جزئيا أو الغائه وذلك لأن الغرض من اللجوء إلى السلطات الاستثنائية التي يمارسها رئيس الدولة هو اعادة السير المنتظم لمؤسسات الدولة ودفع الخطر الذي يتهددها وبالتالي لا يجوز الاستناد إلى هذه السلطات الواسعة لاحداث تعديلا في اوضاع وتكوين هذه المؤسسات ، فضلاً عن ذلك ان تعديل الدستور أو الغائه هو من الحقوق المقررة للسلطة التاسيسية الاصلية(55) . اما بالنسبة لوقف العمل ببعض نصوص الدستور فهو الامر الذي لم تنص عليه المواد المنظمة لحالات الأزمات الخاصة ، مما دعى الفقه إلى الاجتهاد في ذلك ، فذهب الفقه الغالب إلى حق رئيس الدولة في هذه الظروف ان يوقف العمل ببعض نصوص الدستور إذا ما كان مواجهة الازمة يتطلب هذا الاجراء ، فوقف العمل ببعض نصوص الدستور اجراء مؤقت وهو يتفق مع خصائص حالة الضرورة ، غير ان هذا الوقف يجب ان لا يتحقق بمجرد اللجوء إلى السلطات الاستثنائية وانما ينبغي ان يصدر بقرار صريح محددا المواد المراد تعطيل نفاذ احكامها وهو ماافضى اليه التطبيق العملي بالفعل ، فقد قام الرئيس الفرنسي (( CH. DEGAULLE)) بوقف العمل بقاعدة عدم جواز عزل القضاة ، في الجزائر فضلاً عن ايقاف بعض الضمانات التي ينص عليها الدستور لممارسة المواطنين حقوقهم وحرياتهم(56).

في حين يذهب رأي اخر في الفقه إلى انكار هذه الصلاحية لرئيس الدولة خارج النص الدستوري ، ويذهب إلى القول بان اتفاق الفقه على عدم جواز تعديل الدستور كليا أو جزئيا أو الغائه يستلزم بالضرورة عدم جواز تعطيل الدستور أو بعض نصوصه ، لأن الضرورة مهما بلغت حدتها فهي لا تبيح المساس بالدستور الذي لا سند له على الاطلاق لا فرق في ذلك ان يكون المساس التعديل ام التعطيل ام الالغاء فاذا ما تم ذلك فسيعد خرقا للدستور ، كما ان وقف العمل ببعض نصوص الدستور بدون سند دستوري يتعارض مع نصوص الدستور ذاتها التي تجعل من رئيس الدولة ساهرا على تنفيذ احكامه ، فضلاً عن ان الاقرار لرئيس الدولة بهذا الحق يخشى ان يؤدي إلى نتائج خطره قد تصل إلى العدوان على الحريات . (57)

اما في المجال التشريعي فان رئيس الدولة يتولى وظيفة التشريع كاملة إذ يصدر التشريعات بصورة منفردة حتى ولو تعلقت بالمسائل التي تدخل في نطاق القانون و التي يختص البرلمان باصدارها ، فضلاً عن سلطته في تعديل والغاء التشريعات الاخرى القائمة(58). اما فيما يتعلق بالمجال التنفيذي فان رئيس الدولة يمارس جميع ما تتمتع به السلطة التنفيذية من اختصاصات على النحو الذي يراه مناسبا لمواجهة الظروف الاستثنائية فله القيام باية اعمال مادية تقتضيها هذه الظروف كما ان له ان يصدر العديد من القرارات التي يراها ضرورية لذلك (59)، فله ان يصدر جميع القرارات الفردية والتنظيمية ولا سيما قرارات الضبط الاداري التي تقيد الحقوق والحريات العامة ، والتي لا تقيد الا عن طريق البرلمان في الاوقات العادية ، وله كذلك ايقاف جميع الضمانات المقررة لهذه الحقوق (60)، وعلى ذلك فهو ينفرد باصدار وتوقيع كافة القرارات اللازمة لمواجهة الازمة بما في ذلك القرارات التي يلزم في الاوقات العادية ان يوقعها معه رئيس مجلس الوزراء والوزراء (61)، فالتنظيم الدستوري لحالة الأزمات الخاصة يضفي صراحة الشرعية على انفراد رئيس الدولة باتخاذ كافة القرارات المتعلقة بنشاط الحكومة في الظروف الاستثنائية (62) .

اما في المجال القضائي فان رئيس الدولة لا يمارس الوظيفة القضائية بمعناها الفني الدقيق غير انه يستطيع من خلال انفراده بالوظيفة التشريعية ان ينظم السلطة القضائية وينشئ قضاء استثنائيا ، كما ان له فرض العقوبات الادارية والسياسية دون فرض العقوبات الجنائية ، فيكون له فصل أحد الموظفين بغير الطريق التاديبي أو اعتقال بعض الأفراد فترة الازمة أو فرض الحراسة على الاشخاص والاموال وحل الجمعيات وغيرها من العقوبات التي لا تكون جنائية (63). وازاء ماتقدم فان رئيس الدولة في ظل هذه الظروف ستتركز جميع السلطات بين يديه، ومما لا شك فيه ان هذا التركيز وهذه الصلاحيات الواسعة لها اثرها على حقوق وحريات الافراد ، إذ ان لرئيس الدولة ان يحظر بعض الحريات ويقيد بعضها الاخر بصورة شديدة فهو يستطيع ان يتدخل في المجال المحتجز للقانون في تقييد حريات الأفراد وحقوقهم ، وبذلك يكون له ان يتخذ من الإجراءات ما يمس الضمانات الأساسية الممنوحة للمواطنين لممارسة حقوقهم وحرياتهم(64).

وقد وجد التنظيم الدستوري لحالة الأزمات الخاصة تطبيقا له في فرنسا وفي مصر ، ففي فرنسا طبقت المادة (16) في 23 ابريل 1961 وذلك اثر محاولة التمرد العسكري التي قام بها بعض الجنرالات في الجزائر ضد سياسة الرئيس (DEGAULLE))) بشان حل مشكلة الجزائر ، فقاموا باحتجاز بعض الشخصيات السياسية الهامة ومن بينهم وزير الاشغال الفرنسي وكذلك القائد العام للقوات المسلحة في الجزائر ولم تكن الحكومة في فرنسا قادرة على الاتصال بالسلطة الشرعية في اقليم الجزائر ، ومن ثم كانت المرافق العامة المدنية والعسكرية قد توقفت على الاقل عن تنفيذ اوامر الحكومة ، وقد فسر رئيس الجمهورية الاحداث بانها عدم قدرة السلطات العامة من مواصلة سيرها المنتظم ، مما دفعه إلى اصدار قراره في 23 ابريل 1961 بتطبيق المادة (16) حتى يمكن اتخاذ الإجراءات الكفيلة لمواجهة الازمة(65)، وقد أصدر رئيس الجمهورية – انذاك – العديد من القرارات منها مثلاً القرار الصادر في 24 ابريل 1961 الخاص بتحديد حالات الاعتقال الاداري وتحديد اقامة الخطيرين على الامن العام والقرار الصادر في 26 ابريل 1961 الخاص بحرمان الموظفين المدنيين والعسكريين الذين تم عزلهم من جميع المزايا الوظيفية ، والقرار الصادر في 27 ابريل 1961 والخاص بحظر نشر المطبوعات أياً كان شكلها وطريقة توزيعها متى تضمنت تاييدا باية صورة كانت لمحاولة انقلاب أو تخريب موجه ضد سلطات الجمهورية وقوانينها(66).

وقد ذهب الفقه الغالب إلى ان شروط تطبيق المادة (16) كانت متوفرة نظرا لقيام المتمردين باعتقال وزير الاشغال الفرنسي واخرين معه في الجزائر مما نتج عنه عدم قدرة السلطات الدستورية على مباشرة مهامها بصورة منتظمة(67)، ومما يلاحظ ان التمرد قد تم القضاء عليه بعد ايام قلائل جدا في حين ظل تطبيق المادة (16) مستمرا اكثر من خمسة اشهر(68) ، الامر الذي اثار حفيظة الفقه الدستوري الذي راى ان استمرار العمل بهذه المادة بعد ان زالت مسوغات اللجوء اليها يعد امرا غير دستوري بل هو اساءة لاستعمال السلطة(69) .

أما في مصر فان تطبيق المادة (74) قد تم مرتين ، فالتطبيق الأول تم في 3 فبراير عام 1977 فقد حدث ان واجهت مصر يومي 18-19 يناير 1977 اضطرابات داخلية شملت معظم مدن الجمهورية كان الدافع اليها صدور العديد من القرارات الاقتصادية والتي رفعت بموجبها اثمان السلع الاستهلاكية الأساسية ، فخرجت المظاهرات التي لم تكتف بالهتافات العدائية بل لجأ بعض المتظاهرين إلى الاضرار بالاموال العامة والخاصة والسرقة(70) ، فقامت الحكومة بالعديد من الإجراءات منها الغاء هذه القرارات المسببة للاضطرابات مع حظر التظاهر والتجمعات غير المشروعة وفرض حظر التجوال في معظم هذه المدن ، واعتقال عدد كبير من المشتبه فيهم والاستعانة بالقوات المسلحة لمعاونة رجال الشرطة في مواجهة هذه الاضطرابات ، وكل ذلك تم طبقا لقانون الطوارئ التي كانت معلنة منذ عام 1967 ، وقد اثمرت هذه الإجراءات في فرض الهدوء والنظام في انحاء الجمهورية حيث عادت الحياة الطبيعية لها في مدة وجيزة لم تتجاوز الاسبوع ، ومع ذلك وبتاريخ 3 فبراير عام 1977 وجه الرئيس (( محمد انور السادات )) بياناً الى الشعب تناول فيه هذه الاحداث واعلن انها كانت مؤامرة تهدف إلى تقويض النظام الجمهوري وضرب سياسة الانفتاح الاقتصادي الحاصل في مصر ، ثم اعلن الرئيس انه قد تم القضاء على هذه المؤامرة وانه من اجل المستقبل فانه يلجأ إلى المادة (74) من الدستور ، وقد صدر بناءً على هذه المادة القرار بقانون رقم 2 لسنة 1977(71) .

واذا ما تساءلنا عن مدى توافر شروط تطبيق هذه المادة وصحة اللجوء اليها بعد زوال الاضطرابات التي سادت وقتئذ ، لوجدنا ان الفقه المصري وبشكل مجمع يذهب إلى عدم توافر شروط اللجوء إلى المادة (74) وذلك لانتفاء الخطر الجسيم الحال الذي يهدد الدولة بالمعنى الواسع فاللجوء إلى هذه المادة لم يتم الابعد مرور عشرة ايام على وقوع الاحداث وعودة الحياة الطبيعية دون حاجة الى اللجوء إلى المادة (74) ثم ان حالة الخطر التي ادت إلى اللجوء إلى المادة (74) كانت تتمثل بحالة الخطر المستقبلي لا الخطر الجسيم الحال وهذا ما اتضح من بيان الرئيس الملقى وقتئذ فضلاً عن ان حالة الطوارئ كانت معلنة في مصر انذاك وهي بحد ذاتها كافية لمواجهة هذه الاحداث وهو ما حدث فعلا ، لذا فقرار رئيس الجمهورية باللجوء إلى المادة (74) يعد غير دستوري وتبعا لذلك يعد القرار بقانون رقم 2 لسنة 1977 غير دستوري ايضا (72) .

وازاء هذه الإجراءات غير الدستورية لم يحرك مجلس الشعب أي ساكن بل ايد رئيس الجمهورية فيما اتخذه من تدابير ولم يكن هناك من صوت معارض سوى النائب ((كمال الدين حسين)) إذ أرسل برقية إلى رئيس الجمهورية يخبره انه اساء استخدام المادة المذكورة وبالرغم من ان هذه البرقية قد وجهت من اجل الحفاظ على القواعد الدستورية لعدم توفر شروط المادة (74) ، غير ان مجلس الشعب قد اتخذ موقفاً مغايراً إذ رأى ان البرقية تحمل عبارات اهانة لشخص رئيس الجمهورية لذا قرر المجلس اسقاط العضوية عن هذا النائب !! (73). أما التطبيق الثاني فتم في 5 سبتمبر عام 1981 ، ففي 17 يونيو عام 1981 وقعت بعض أحداث العنف الطائفي بين المسلمين والمسيحيين في منطقة الزاوية الحمراء بالقاهرة وقد صاحب هذه الاحداث بعض الاضطرابات التي استهدفت تخريب بعض دور العبادة وبعض المحال الخاصة ، وقد نتج عن هذه الاعمال وفاة واصابة بعض الاشخاص ، ثم بعد ذلك تمت تصفية الاحداث وحصرها في اضيق نطاق بعدما سيطرت الشرطة على الموقف وعادت الامور إلى طبيعتها بعد ذلك(74).

وفي 5 سبتمبر 1981 وبعد ان هدأت الامور توجه الرئيس ( محمد انور السادات ) إلى الشعب ببيان اعلن فيه لجوءه إلى المادة (74) لاتخاذ بعض الإجراءات التي قدر ان من شأنها مواجهة ( الفتنه الطائفية ) التي تهدد الوحدة الوطنية للبلاد(75) ، وبالفعل أصدر رئيس الجمهورية العديد من القرارات تطبيقا لتلك المادة منها قرارات بنقل بعض الاساتذة الجامعيين ونقل بعض الصحفيين وغيرهم من العاملين في الاعلام وقرارات اخرى بحل بعض الجمعيات والتحفظ على الاشخاص واموال المؤسسات والجمعيات والغاء التراخيص للصحف والمطبوعات (76). وقد ذهب الفقه الدستوري الغالب في مصر إلى عدم توافر شروط تطبيق هذه المادة لانه لم يتم اللجوء اليها الا بعد وقوع الاحداث باكثر من شهرين وعودة الامور إلى طبيعتها وبذلك فلم يكن هناك خطر جسيم وحال يهدد الوحدة الوطنية فضلاً عن وجود القانون رقم 33 لسنة 1978 الخاص بحماية الجبهة الداخلية الذي كان من الممكن ان يغني عن اللجوء إلـى هذه المادة ، كما ان اكثر القرارات السابقة صدرت لمواجهة امور لم تكن لها علاقة بظروف الازمة كالتحفظ على المفكرين والصحفيين(77).

في حين يذهب جانب من الفقه إلى توفر شروط العمل بالمادة (74) لأن الخطر فعلاً كان موجهاً نحو سلامة الوحدة الوطنية ، لذا فلا يمكن توجيه نقد أو لوم لرئيس الجمهورية لاستخدامة المادة (74) (78).
الفرع الثالث
الرقابة القضائية على اختصاصات رئيس الدولة في فترة الأزمات الخاصة
لقد عمد مجلس الدولة الفرنسي في 2 مارس 1962 إلى التفرقة بين قرار اللجوء إلى المادة (16) وعدّه من اعمال السيادة وبين جميع الإجراءات والتدابير التي يتخذها رئيس الجمهورية في اثناء هذه الفترة وفرق بينها ايضاً وبين تلك التي يتخذها وهي داخلة في المجال المحتجز للقانون فاعلن عدم اختصاصه بنظرها في حين قرر المجلس اختصاصه بنظر الطعون كلما تعلقت بقرار لائحي أو قرار فردي(79).
أما بالنسبة للدستور التونسي فان جميع قرارات رئيس الدولة تعد من اعمال السيادة وذلك وفقا للقانون رقم (40) سنة 1972 الخاص بالمحكمة الادارية(80) .
أما في مصر فلم يتعرض القضاء لتكييف القرار الصادر من رئيس الجمهورية باللجوء إلى المادة (74) وهذا مما يدل على عدم وجود هذا القرار منفردا(81)، وقد قضت محكمة القضاء الاداري في 22/12/1981 باختصاصها بنظر الطعون المقدمة من قبل المدعين ضد القرارات المتخذة من رئيس الجمهورية في 5 سبتمبر 1981 وهي القرارات رقم (492-495) ثم قضت المحكمة في 11/12/1982 بان (( … يبين من بيان وخطاب رئيس الجمهورية سالفي الذكر ان الخطر الجسيم المفاجئ الذي دفعه إلى اصدار القرارات المطعون فيها هو الاحداث التي وقعت في الزاوية الحمراء وان الشرطة سيطرت على الموقف وصانت الامن في حينه …

وكان ذلك في شهر يونيو 1981 … وان القرارات المطعون فيها قد صدرت في 2سبتمبر 1981 في تاريخ لاحق على وقوع الاحداث والسيطرة عليها تكون قد صدرت في وقت لم تكن فيه الامور تستلزم صدورها حتى لوكان رئيس الجمهورية يخشى وقوع أحداث خطيرة وجسيمة في المستقبل وبذلك ينتفي الركن الأول لقيام حالة الضرورة وبالاضافة إلى ذلك فان ما ورد بالخطاب المشار اليه وما نسب إلى اضراب الاقلية والى الجماعات الاسلامية والى بعض الشخصيات الدينية فانه لا يبلغ من الخطورة درجة تبرر القرارات المطعون فيها إذ ان هذه القرارات ليست الوسيلة الوحيدة لدفع هذا الخطر وكان يكفي لدفعها الالتجاء إلى القواعد القانونية القائمة المقررة للظروف العادية ، ومنها على سبيل المثال احكام قانون العقوبات الخاصة بحماية امن الدولة والقانون رقم 34 لسنة 1973 بشان حماية الوحدة الوطنية والقانون رقم 33لسنة 1978 بشان حماية الجبهة الداخلية والسلام الاجتماعي والقانون رقم 95 لسنة 1980 بشان حماية القيم من العيب ، هذا بالاضافة إلى سلطة رئيس الجمهورية في اصدار قرارات لها قوة القانون بالشروط المقررة في المادتين 108 ، 147 من الدستور وبذلك ينتفي الركن الثاني لقيام حالة الضرورة…))(82)، ويتمثل هذا الركن بحسب قضاء محكمة القضاء الاداري بان (( تكون هذه الإجراءات الوسيلة الوحيدة لدفع هذا الخطر )) وعليه فقد قضت المحكمة بوقف تنفيذ القرار رقم 493 لسنة 1981 بالنسبة للاشخاص الذين لم يتم الافراج عنهم وقت صدور الحكم والقرار رقم 494 لسنة 1981 المتعلق بالغاء التراخيص لاحدى المجلات والجرائد والقرار رقم 495 لسنة 1981 الخاص بحل الجمعيات والجماعات الاسلامية والتحفظ على اموالها(83)، غير ان المحكمة الادارية العليا في 20/3/1994 وكذلك المحكمة الدستورية العليا في 7/3/1992 . قد قضتا بعدم اختصاص محكمة القضاء الاداري بنظر هذه الطعون ويكون الاختصاص بذلك لمحكمة القيم بعد ان اتفقتا مع اتجاه محكمة القضاء الاداري بان هذه الإجراءات لاتعد من اعمال السيادة وانما هي مجرد اعمال ادارية(84) .

وهذا الاتجاه يتنافى مع مسلك المحكمة الادارية العليا التي سبق لها ان نظرت في طعون عدة تتعلق بفرض الحراسة على الاموال وفقا لقانون الطوارئ وهو يتنافى كذلك مع حق الشخص في التقاضي أمام قضاته الطبيعيين فضلاً عن كل ذلك فان ما يصدر من محكمة القيم من احكام لا يكون لها نفس الاثر المترتب على الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الاداري ولذلك فان الاختصاص في ذلك لابد وان ينعقد لمحكمة القضاء الاداري(85). والملاحظ ان اختصاص محكمة القيم بنظر هذه الطعون انما يستند إلى نص المادة (34/خامسا) من قانون حماية القيم من العيب رقم 95 لسنة 1980 والذي تمت إضافةً البند (خامسا) من المادة المذكورة بموجب قرار جمهوري بقانون رقم 154 لسنة 1980(86) ، غير ان المحكمة الدستورية العليا قضت في حكمها الصادر في 2/1/1999 ، بعدم توافر حالة الضرورة المستدعية لاصدار القرار بقانون رقم 154 لسنة 1981 وفقا للمادة (147) من الدستور وتبعا لذلك قضت بعدم دستورية البند (خامسا) من المادة (34) من قانون حماية القيم من العيب رقم 95 لسنة 1980 وقد جاء في حكمها (( ان ما تقرره المادة 74 من سلطات لرئيس الجمهورية لمواجهة الاخطار المشار اليها فيها لايعني الترخيص في تجاوز الضوابط والخروج على القيود التي تضمنتها مبادئ الدستور الاخرى وفي مقدمتها الا تمارس السلطة التنفيذية شيئا من الوظيفة التشريعية الاعلى سبيل الاستثناء ، وفي الحدود الضيقة التي اجاز فيها الدستور ذلك في المادة (147) منه … وان رئيس الجمهورية أصدر ذلك القرار بقانون طبقا للصلاحية التي خولها له الدستور في المادة (147) وانه قد فتح باب التظلم أمام من شملتهم الإجراءات التي اتخذها رئيس الجمهورية طبقا للمادة (74) من الدستور ، وكان ذلك وان جاز ان يندرج في مجال البواعث والاهداف … الاانه لا يصلح سندا لقيام حالة الضرورة ، إذ أصدر رئيس الجمهورية بيانا إلى الشعب في 5 سبتمبر 1981 اكد فيه ان الاحداث التي وقعت في الزاوية الحمراء …. قد انتهت بتمام السيطرة عليها … فان مؤدى ذلك انتفاء حالة الضرورة التي يضطر معها رئيس الجمهورية إلى استخدام سلطته التشريعية الاستثنائية باصداره القرار بقانون محل الطعن ))(87) .

وعلى ذلك تكون محكمة القضاء الاداري هي المختصة والقاضي الطبيعي بنظر هذه الطعون مالم يصدر قانون أو قرار بقانون اخر ينظم البند ( خامسا) من المادة (34) السالفة الذكر .
________________________
1- ينظر بهذا المعنى : د. محمد عبد الحميد أبو زيد : مدى سلطة الحاكم إزاء التشريعات الظنية والوضعية شرعاً وقانوناً ، ط2 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995 ، ص136 .
2- يلاحظ ان أول من اطلق هذه التسمية في الفقه العربي د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة وضمانة الرقابة القضائية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1982 ، ص114-115.
3- د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990 ، ص187 .
4- د. حسان محمد شفيق العاني : دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة –نشأته تفاصيله مستقبله للحريات العامة- ، بغداد ، 2005 ،ص20.
5- Maurice Duverger: Institutions politiques et droit constitutionnel، paris، 1973، p. 211.
6- هنري روسيون : المجلس الدستوري ، ترجمة د. محمد وطفة ، ط1، بيروت، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع ، 2001 ، ص 158 – 159 .
7- د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003 ، ص540.
8- د. محمد عبد الحميد أبو زيد : مدى سلطة الحاكم إزاء التشريعات الظنية والوضعية شرعاً وقانوناً ، ط2 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995 ، ص 145.
9- Maurice Duverger: Institutions politiques ، 1973 ، op. cit، p. 211
د. محسن خليل : القانون الدستوري والنظم السياسية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1987 ، ص633. د. ادمون رباط : الوسيط في القانون الدستوري العام ، الجزء الأول، ط2 ، بيروت ، دار العلم للملايين ، 1968 ، ص346 . ومما يشار اليه ان الرئيس ((DEGAULLE)) قد وجه البيان إلى الشعب قبل ممارسة السلطات الاستثائية الممنوحة له بمقتضى المادة (16) عام 1961، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص200 هامش رقم (2) .
10- د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة في النظام البرلماني ، الاسكندرية ، منشاة المعارف ، 1991 ، ص140.
11- د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص 540.
12- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة في القانون الدستوري وبعض تطبيقاتها المعاصرة ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، بلا سنة طبع ، ص201، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص215 . د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص456-457.
13- وجدي ثابت غبريال : سلطات رئيس الجمهورية طبقا للمادة (74) من الدستور المصري والرقابة القضائية عليها ، اطروحة دكتوراه ، جامعة القاهرة ، كلية الحقوق ، 1987 ، ص174 . د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة ، المصدر السابق ، ص174.
14- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، الاسكندرية ، منشاة المعارف ، 2005 ، ص679.
15- د. محمد عبد الحميد ابو زيد : مدى سلطة الحاكم إزاء التشريعات ، المصدر السابق ، ص160 .
16- د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، الاسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ،2004،ص 679 .
17- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة في القانون الدستوري وبعض تطبيقاتها المعاصرة ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، بلا سنة طبع ، ص203 ، د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص399.
18- ويستند هذا الرأي إلى التطبيق الثاني للمادة (74) عام 1981 ينظر: د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة وضمانة الرقابة القضائية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1982، ص164-165 ، د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة في النظام البرلماني ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1991 ، ص176 .
19- جابر جاد نصار : الاستفتاء الشعبي والديمقراطية ، أطروحة دكتوراه ، جامعة القاهرة ، كلية الحقوق ، 1992 ، ص226 ، وجدي ثابت غبريال : سلطات رئيس الجمهورية طبقاً للمادة 74 من الدستور المصري ، والرقابة القضائية عليها ، أطروحة دكتوراه ، جامعة القاهرة ، كلية الحقوق ، 1987، ص146 .
20- د. سليمان محمد الطماوي : النظم السياسية والقانون الدستوري ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1988، ص478 .
د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص414 .
21- د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص658-660 . د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص165 .
22- فقد قضت المحكمة الدستورية العليا في 2/3/1994 بان (( …. ولايحول الإستفتاء الشعبي دون الطعن على القرار أو تطهيره من العيوب التي شابته إذ ليس من شان هذا الإستفتاء ان يرد قرارا معدوما إلى الحياة ولااسباغ الصحة على قرار ولد باطلا ولا ان يغير من طبيعته فليحقه باعمال السيادة )) ينظر د. جورجي شفيق ساري : الحماية القضائية في مواجهة الإجراءات والتدابير المتخذة بناءً على المادة74 من الدستور، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1996 ، ص40-41، 45-46 ، وكذلك ينظر د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص646-647 .
23- د. . ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 .، ص680 .
24- د. سليمان محمد الطماوي : النظم السياسية والقانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص478 .د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990 ، ص216 .
25- د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص471-472 ، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر نفسه ، ص219 .
26- د. سليمان محمد الطماوي : النظم السياسية والقانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص479 ، د. محمد عبد الحميد ابو زيد : توازن السلطات ، مصدر سابق ، ص78 .
27- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص127، 129.
28- د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص 192-193 .
29- د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص 531 .
30- د. أحمد سلامة بدر : المصدر نفسه ، ص 528 .
31- يشير ( د. محمود ابو السعود حبيب ) إلى ان ورود كلمة ( داهم ) في مثل هذه النصوص يعني ان هذا الخطر لابد ان يكون جسيما وحالا ، ينظر مؤلفه السابق الاشارة اليه ، ص207 .
32- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، د. محمد رفعت عبد الوهاب : النظم السياسية والقانون الدستوري ، الاسكندرية ، الفتح للطباعة والنشر ، 2001، ص791-792 ، د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص126-127 . د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص652-654. د. يحي الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص192-193.
33- فقد قضى مجلس الدولة المصري بانه (( … فان اتخاذ هذه القرارات منوط بتوافر خطر حال لاخطر زال أو خطر قد يحدث في المستقبل ، وكانت هي الوسيلة الوحيدة لدفع هذا الخطر ، فلا تتوافر حالة الضرورة إذا كان يمكن لرفع هذا الخطر الالتجاء إلى القواعد القانونية المقررة في الظروف العادية )) اورده د. أحمد أحمد فتحي سرور : القانون الجنائي الدستوري ، ط3 ، القاهرة ، دار الشروق، 2004 ، ص593 .
34- د. جورجي شفيق ساري : الحماية القضائية في مواجهة الإجراءات والتدابير المتخذة بناء على المادة 74 من الدستور ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1996 ، ص6 .
35- يرى جانب من الفقه ان هذه الحالات تتصف بعدم الوضوح وعدم التحديد على نحو قاطع علاوة على سعة نطاقها ، أندريه هوريو : القانون الدستوري والمؤسسات السياسية ، ترجمة علي مقلد ، شفيق حداد وعبد الرحمن سعد ، الجزء الثاني، بيروت ، الأهلية للنشر والتوزيع ، 1977، ص403 ، د. محسن خليل : القانون الدستوري والنظم السياسية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1987 ، ص632 .
36- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص128-129 .
37- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص122.
38- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، د. محمد رفعت عبد الوهاب : المصدر السابق ، ص79 .
39- د. يحي الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص196 .
40- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، د. محمد رفعت عبد الوهاب : المصدر السابق ، ص79 .
41- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص791 .
42- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، د. محمد رفعت عبد الوهاب : المصدر السابق ، ص79 .
43- د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص651 .
44- د. مصطفى ابو زيد فهمي : المصدر نفسه ، ص652 . د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص679 .
45- د. يحي الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص129 -وما بعدها ، د. محمد عبد الحميد ابو زيد : مدى سلطة الحاكم إزاء التشريعات ، المصدر السابق ، ص143-144 .
46- د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص 378 .
47- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص120- 121، د. محمد الوكيل : حالة الطوارئ وسلطات الضبط الإداري ، ط2 ، القاهرة ، دار النهضة العربية، 2003 ،ص210 .
48- اورده د. محمد الوكيل : المصدر نفسه ، ص 209 . هامش رقم (448) .
49- د. محمد حسنين عبد العال : القانون الدستوري ، القاهرة ، دار النهضة العربية، 1992 ص223 .
50- د. مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الأنظمة السياسية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ، ص651-652 . د. عمر حلمي فهمي : المصدر السابق ، ص457 . د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص132 ، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص212 ، وجدي ثابت غبريال : سلطات رئيس الجمهورية طبقاً للمادة 74 من الدستور المصري ، والرقابة القضائية عليها ، أطروحة دكتوراه ، جامعة القاهرة ، كلية الحقوق ، 1987، ص101 .
51- د. أحمد سلامة بدر: المصدر السابق، ص449 ، د. محمد حسنين عبد العال : المصدر السابق ، 223.
52- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص 675 . د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص651 ، د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة ، المصدر السابق ، ص168 . ، د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، ومحمد رفعت عبد الوهاب : المصدر السابق ، ص791 .
53- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص198 .
54- Georges Burdeau: op. cit، p. 641.
Benoit Jeanneau: op. cit، p.185. جورج فيدل ، بيير دلفولفيه : القانون الإداري ، ترجمة منصور القاضي ، الجزء الأول ، ط1 ، بيروت ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، 2001 ،ص22-23 ، د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص212 – وما بعدها ، 246-248 ، د. ، د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص677-678 .
55- د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص 154 -156 ، 208 ، د. سامي جمال الدين: لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص 172 ، د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة في النظام البرلماني ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1991 ، ص 141 ، 172 ، د. م محمد عبد الحميد أبو زيد : توازن السلطات ورقابتها ، القاهرة ، مطبعة النسر الذهبي ، 2003 ، ص 67 ، 79 ، د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص 213 هامش رقم ( 463).
56-Georges Burdeau: op. cit، p. 641، 643.
Maurice Duverger: Institutions politiques، 1973، p. 211.
د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة في القانون الدستوري وبعض تطبيقاتها المعاصرة ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، بلا سنة طبع يحيى الجمل : نظرية الضرورة في القانون الدستوري وبعض تطبيقاتها المعاصرة ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، بلا سنة طبع ، ص 205- 206 ، د. يسرى محمد العصار : نظرية الضرورة في القانون الدستوري والتشريع الحكومي في فترات إيقاف الحياة النيابية ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995، ص 75 ، 77 ، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص 242 – 243 ، د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة ، المصدر السابق ، ص 141 ، 172 ، د. محمد عبد الحميد ابو زيد : توازن السلطات ، المصدر السابق ، ص 67 ، 79.
57- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص 174 – وما بعدها ، وجدي ثابت غبريال : المصدر السابق ، ص 231 .
58- لمزيد من التفاصيل حول سلطة رئيس الدولة في التشريع اثناء الأزمات الخاصة ينظر: د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص 247- وما بعدها ، د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص 484 – وما بعدها ، 545 – وما بعدها .
59- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص 180 .
60- د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص 214 ، 247 .
61- جورج فيدل ، بيير دلفولفيه : المصدر السابق ، ص 23 – 24 .
62- د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص 245 .
63- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص 181 ، د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص 214 – 215 ، 248 .
64- ينظر: د. مجدي أحمد فتح الله : حماية حقوق الإنسان أثناء ممارسة الأداء الضبطي في الظروف العادية والاستثنائية ، مجلة مركز بحوث الشرطة ، العدد (26) ، القاهرة ، 2004 ، ص 115 – وما بعدها .
65- ينظر: Georges Burdeau: op. cit، p. 642-643.
د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص 123 .
66- د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص 202 هامش رقم (2) .
67- اندريه هوريو : القانون الدستوري والمؤسسات السياسية ، الجزء الثاني ، المصدر السابق ، ص 404 . د. حسان محمد شفيق العاني : دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة ، المصدر السابق ، ص20، 134 .
68- د. حسان محمد شفيق العاني : المصدر نفسه ، ص20 .
69- اندريه هوريو : القانون الدستوري والمؤسسات السياسية ، الجزء الثاني ، المصدر السابق ،ص 404 -405 ، هنري روسيون : المصدر السابق ، ص159 .
70- د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص660 .
71- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة : المصدر السابق ، ص134 .
72- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، المصدر السابق ، ص 682 . د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص661. د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة ، المصدر السابق ، ص179 . د. سامي جمال الدين لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص135-137 ، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص 228-229، جابر جاد نصار : الإستفتاء الشعبي ، المصدر السابق ، ص302-305 .
73- د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، 492-493 .
74- وجدي ثابت غبريال : المصدر السابق ، ص 179-180 .
75- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة ، المصدر السابق ، ص 137.
76- لمزيد من التفاصيل حول هذه القرارات، ينظر: د. ماجد راغب الحلو : الإستفتاء الشعبي ، المصدر السابق ، ص271 هامش رقم (1).
77- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري، المصدر السابق ، ص 683 ، د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة ، المصدر السابق ، ص 180 ، د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص 677 ، د. أحمد سلامة بدر: المصدر السابق، ص 499 – 500، جابر جاد نصار : الإستفتاء الشعبي ، المصدر السابق ، ص 310 -311.
78- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة : المصدر السابق ، ص138-139 ، د. محمود ابو السعود حبيب : المصدر السابق ، ص230-231.
79- د. رافت فودة : عناصر وجود القرار الاداري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999، ص 190- 191. جورج فيدل ، بيردلفولفيه : المصدر السابق ، ص24 ، د. يحيى الجمل : نظرية الضرورة ، المصدر السابق ، ص176 .
80- سالم كرير المرزوقي : التنظيم السياسي والإداري بالبلاد التونسية ، ط6، تونس، مطبعة المنار ، 2000 ، ص190 .
81- د. عبد الغني بسيوني عبد الله : سلطة ومسؤولية رئيس الدولة ، المصدر السابق ، ص176 .
82- اورده د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص665-666.
83- د. جورجي شفيق ساري : الحماية القضائية ، المصدر السابق ، ص37-38 .
84- ينظر د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص259-261 .
85- للاطلاع حول الموضوع ينظر: د. جورجي شفيق ساري : الحماية القضائية ، المصدر السابق ، ص53- وما بعدها . وحول اتجاه الفقه الداعم لموقف محكمة القضاء الاداري ينظر: د. رأفت فودة : عناصر وجود القرار الإداري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999 ، ص197 . ، د. مصطفى ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص 557، 665 ، . د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة : المصدر السابق ، ص 139، 203 ، د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص516.
86- د. جورجي شفيق ساري : الحماية القضائية ، المصدر السابق ، ص12.
87- لمزيد من التفاصيل حول حيثيات هذا الحكم ينظر: د. عبد الفتاح مراد : شرح الحريات العامة ،المصدر السابق ، ص601- وما بعدها .