بحث قانوني كبير حول أسباب الطعن بعدم الدستورية

بحث قانوني كبير عن أسباب الطعن بعدم الدستورية

أسباب الطعن بعدم الدستورية

مقدمة:

تتوسد القواعد الدستورية المكانة العليا في سلم التدرج الهرمي للنظام القانوني في الدولة برمته ، اذ هي تسمو على كل ما عداها من قوانين وانظمة وتعليمات او قرارات تتخذها السلطات العامة بما فيها السلطة التشريعية،فالدستور هو الذي يؤسس السلطات في الدولة ،وهو الذي يحدد لها اختصاصاتها وطريقة ممارسة تلك الاختصاصات،فضلا عن ما يتضمنه من قواعد متعلقة بحقوق وحريات المواطنين وواجباتهم .

ومن جانب اخر يضع الدستور قواعد عامة وموجهات وقيود ينبغي ان تراعيها سلطة التشريع وهي بصدد تشريع القوانين،وهذه القيود قد تكون قيودا شكلية تتعلق بالشروط والاجراءات الشكلية التي يجب مراعاتها عند تشريع القوانين واصدارها ، او هي قواعد وموجهات وقيود موضوعية تتعلق بموضوع القانون وفحواه . وتُعبر القواعد والموجهات الموضوعية عن القيم السياسية والاجتماعية والاقتصادية السائدة وقت وضع الدستور فضلا عن طبيعة نظام الحكم وطريقة تداول السلطة.

فان حادت سلطة التشريع عن مقتضى تلك الموجهات والقيود وهي بصدد سن تشريع،أو حادت عن حدود الاختصاصات التي رسمها لها أو تحللت من القيود التي وضعها او انها خالفت بقانون أصدرته او انظمة وتعليمات تبنتها ، او مبدأً أو نصاً دستورياً، فانها تكون بذلك قد تجاوزت اختصاصاتها وحدود سلطتها ، ويعد ما أقدمت عليه معيبـا وباطـلاً لمخالفته الدستور، وتحقق سبب من اسباب الطعن بعدم الدستورية ، ويسرى نفس الحكم على التصرفات المشوبة بعيب عدم الدستورية الصادرة من السلطة التنفيذية او من السلطة القضائية.

وفي ضوء ما تقدم، يتضح انه لا يكفي ان يراعي القانون الصادر من السلطة التشريعية الشكل الذي يتطلبه الدستور في القانون ، وإنما يجب أيضا ان يكون متفقاً مع القواعد الموضوعية التي جاء بها الدستور وروح الدستور، فضلا عن ان الأنظمة والتعليمات التي تصدرها السلطة التنفيذية ، التي تعرف بالتشريعات الفرعية ، ينبغي ان تكون متوافقة مع القانون والدستور من حيث الشكل والموضوع ايضا. وعليه فان أسباب الطعن هي اما عيوب شكلية او عيوب موضوعية .

أهمية البحث:

يعتبر القضاء الجزائي والمدني الحارس الامين لحقوق وحريات الفرد باعتباره عضوا في مجتمع له حقوق وعليه واجبات . اما القضاء الدستوري ، الذي تقوم بمهمته في العراق المحكمة الاتحادية العليا ، فيعد الحارس الأمين للدستور ولمبادئه العليا ، وهو ايضا الحارس الأمين للنظام القانوني في الدولة برمته ولمبدأ سيادة القانون والحقوق والحريات العامة .وتبدو أهمية بحث أسباب الطعن بعدم الدستورية في ان هذه الأسباب تجسد جوهر عمل المحكمة الاتحادية العليا من جانب ، كما انها تعد الأكثر أهمية في حياة المجتمع الديمقراطي لاتصالها المباشر بحقوق وحريات جميع أبناء المجتمع من جانب أخر.

خطة البحث:

ارتأينا تقسيم البحث إلى فصلين، في الأول منهما نتعرض في ثلاث مباحث الى العيوب الشكلية ، ونبحث في إطارها ماهية الشكلية الدستورية في مبحث اول ،وفي المبحث الثاني نبين غاية الشكلية والتمييز بين الاشكال والاجراءات الجوهرية وغير الجوهرية بينما يخصص المبحث الثالث الى موضوع تعديل الـدستور من الناحية الشكلية .
اما الفصل الثاني فيخصص لدراسة وتحليل العيـوب الموضوعيـة في ثلاثة مباحث، نتناول في اولهما عيب عدم الاختصاص، ويتطلب بحث عيب عدم الاختصاص بيان ماهيته وصوره التي يظهر بها ، ونبحث ذلك في مطلبين ،في المطلب الأول نوضح ماهية عيب عدم الاختصاص ،بينما يخصص المطلب الثاني لبيان صور عيب مخالفة قواعد الاختصاص، وهذا العيب قد يكون عضوياً او موضوعياً أو زمنياً او مكانياً ، ونبحث ذلك في أربعة فروع .

بينما يخصص المبحث الثاني الى دراسة العيب الذي يلحق محل التشريع ويقتضي بحث العيب الذي يلحق محل التشريع ،بيان ماهيته وتمييزه عما يشتبه به من أوضاع وبيان صوره ، وندرس ذلك في مطلبين، في المطلب الاول نوضح ماهية عيب محل التشريع وتمييزه عن الأوضاع التي تشتبه به ،ونتناول ذلك في فرعين . اما المطلب الثاني فيخصص لبيان صور عيب محل التشريع في خمس فروع ، الفرع الاول يخصص لبيان اثر مخالفة مـبـدأ ســمـو الـدسـتور ويخصص الفرع الثاني لبحث نظرية الضرورة من حيث ماهيتها وموقف الفقه والتشريعات والفقه الاسلامي والمشرع العراقي منها ، بينما يخصص الفرع الثالث لدراسة اثر مخالفة القيود الموضوعية الواردة بالدستور، وفي الفرع الرابع نتناول مدى السلطة التقديرية للمشرع بينما يخصص الفرع الخامس لبحث موضوع مخالفة مبدأ سـيادة القانون.
بينما يخصص المبحث الثالث لدراسة عيب الانحراف بالسلطة التشريعية في مطلبين ، يخصص المطلب الاول لبيان طبيعة مقدمة الدستور، بينما نبحث في المطلب الثاني موضوع ملائمة التشريع لروح الدستور.

الفصل الأول
العيـوب الشكليـة
المبحث الأول: ماهية الشكلية الدستورية.
المبحث الثاني: غاية الشكلية والتمييز بين الأشكال الجوهرية وغير الجوهرية.
المبحث الثالث: تعديل الدستور من الناحية الشكلية.

المبحث الأول
ماهية الشكلية الدستورية .

للشكلية في القانون عدة معان، وفي نطاق الصياغة القانونية تُعرف الشكلية بأنها، الصورة الخارجية التي يظهر بها مضمون القانون. وعلى هذا النحو قد يتخذ المضمون القانوني شكل قاعدة قانونية او معيار قانوني او مبدأ قانوني .

وقد يراد بالشكلية عنصر خارجي يشترط القانون اضافته الى واقعة قانونية حتى تنتج أثارها سواء كان هذا الأثر ترتيب التزام او واجب قانوني او انشاء حق او مركز قانوني او تعديله او انقضاؤه ، كاشتراط نشر القانون في الجريدة الرسمية لنفاذه في مواجهة الكافة ، واشتراط الشكلية في بعض العقود لصحتها .واشتراط الكتابة او النشر بالنسبة لبعض القرارات الإدارية حتى تنتج أثارها .
اما الشكلية الدستورية فيقصد بها مجموعة الاجراءات والأوضاع التي تطلبها الدستور واوجب على سلطة التشريع اتباعها ومراعاتها وهي بصدد سن التشريع .

وتتطلب الدساتير عادة ، ان تمر عملية سن التشريع بسلسلة من الاجراءات الشكلية التي يتعين على سلطة التشريع مراعاتها حتى يكون التشريع دستورياً، ويترتب على عدم مراعاة قواعد الشكل الاجراءات الشكلية ان يولد التشريع باطلا بسبب انه معيب بعيب عدم مراعاة الشكل والاجراءات، ويكون محلا للطعن به أمام المحكمة الدستورية والتي تعرف في العراق بأسم (المحكمة الاتحادية العليا) ،اذا ما تعلق الأمر بمخالفة جوهرية لتلك القواعد والاجراءات .
ومن أمثلة الاجراءات الشكلية التي تتطلبها الدساتير المقارنة بصفة عامة ، تحقق نصاب انعقاد مجلس النواب سواء بالاغلبية المطلقة او الأغلبية البسيطة ، وجهة تقديم مشاريع القوانين او اقتراحها ،وجوب ادراج مشروع القانون في جدول الأعمال قبل مناقشته،والاجراءات الواجب اتباعها لقراءة مشاريع القوانين،والنصاب اللازم للموافقة على سن التشريع وتصديق الجهة المخولة صلاحية التصديق والاصدار،وهي السلطة التنفيذية عادة،وان يصدر التشريع بموافقة الاغلبية البرلمانية التي حددها الدستور.

المبحث الثاني
غاية الشكلية والتمييز بين الأشكال والاجراءات الجوهرية وغير الجوهرية

تتعدد الأغراض او الحكمة من الشكليات في المجال التشريعي،فقد يكون الغرض منها الاشهار بسلامة الارادة التشريعية وبان كل شيء سار على مايرام حسب الأوضاع الدستورية، باعتبار ان الشكل هو المظهر المادي للتعبير عن الارادة ، ومع ذلك فان لكل شكل من الأشكال المطلوبة حكمته ، فحكمة اشتراط ان يقدم اقتراح القانون من قبل عدد من الأعضاء تبدو في التأكد من جدية وأهمية المقترح قبل اتخاذ سلسلة اجراءات تتطلب وقتا ثمينا ،منها ادراجه في جدول الأعمال ومن ثم التصويت عليه ، وقد يتبين فيما بعد ان الاقتراح غير مرغوب فيه وما يترتب على ذلك من هدر وقت ثمين ، وتبدو حكمة تقديم مشاريع القوانين من قبل السلطة التنفيذية هو ان القانون اداة هذه السلطة في علاقتها مع المجتمع ومؤسساته العامة والخاصة وهي الأعرف بالحاجة العملية الى التشريع في مجال معين من عدمه من خلال علاقتها المباشرة مع حاجات المجتمع ، وقد تبدو الشكلية مظهرا من مظاهر الرقابة المتبادلة بين السلطة التشريعية والتنفيذية ، كما في وجوب تصديق واصدار القانون من السلطة التنفيذية لنفاذه مما يتيح لها الاعتراض على مشروع القانون بعدم المصادقة عليه مما يرتب عدم امكانية سنه ونفاذه بعد ذلك الا بناءا على اغلبية خاصة .

وحكمة ضرورة ادراج الاعمال التشريعية في جدول للاعمال قبل مناقشتها هو تجنب اتخاذ اعمال تشريعية جوهرية في غياب عدد مؤثر من الأعضاء بحيث لو كان لديهم علم مسبق بجدول الاعمال لحضروا جميعا ، فضلا عن تمكين الأعضاء من التهيؤ لما تتطلبه هذه الاعمال من استشارة مسبقة من ذوي الاختصاص قبل اتخاذ موقف منها بالتصويت عليها من عدمه .
وقد وجدت الشكلية في الشرائع القانونية القديمة ولازالت موجودة في احدثها ، والشكلية البدائية هي شكلية رمزية تنطوي على القيام بحركات خاصة او التفوه بعبارات محددة يتوقف عليها تحقق الاثر القانوني ، ويرى مؤرخوا القانون ان هذه الشكلية كانت تعبر عن رغبة عند الانسان القديم في اشباع غريزة حب المظاهر الخارجية البراقة التي كانت،بما تضفيه من رونق وبهاء على حياته، تقيم الحساسية مقام عقلية كانت لاتزال قاصرة.

وتختلف الشكلية الحديثة عن القديمة في انها معقولة ومنطقية واكثر مرونة، وانها لا تكفي لوحدها لترتيب الاثر القانوني بل يجب ان تقترن بالارادة السليمة غير المشوبة بعيب من عيوب الرضا ، فالارادة هي التي يقع عليها الشكل، ولم تعد الشكليات الحديثة مجرد طقوس تمارس ممارسة عمياء ، بعد ان تمكنت البشرية في تطورات لاحقة من التمييز بين مضارها ومنافعها ، وعرفوا ما يترتب عليها من تعقيدات وتعطيل وجهد ضائع وعرفوا مالها من فضل في ايقاظ الانتباه والتحذير من الفخاخ التي تنصب للارادة،وبث اليقين في انتاج الواقعة اثارها المطلوبة وتهيئة الوسيلة لاثبات هذه الواقعة حين النزاع عليها . وكان للفقه والقضاء عبر التاريخ الفضل في التمييز بين ماهو مفيد وجوهري من الشكليات والتمسك به وبين ما هو ضار وغير جوهري من الشكليات ومن ثم استبعادها بطريقة او بأخرى.(1)

ويميز الفقه والقضاء المعاصر كذلك بين الأشكال والاجراءات الجوهرية وغير الجوهرية والغرض من هذا التمييز هو ترتيب البطلان على القرارات التي تفتقد لشكلياتها الجوهرية اما القرارات التي تفتقد للشكليات غير الجوهرية فلا تكون باطلة، وفي هذه الحالة نكون في مواجهة قرارات معيبة بعيب الشكل ولكن هذا العيب لا يؤدي الى البطلان،وقد اورد الفقه امثلة كثيرة من قضاء مجلس الدولة الفرنسي على الشكليات التي لم يعتبرها المجلس من الشكليات الجوهرية المؤثرة على سلامة القرار،مثل الحكم بصحة انتخاب على الرغم من عدم السماح لعدد قليل من الافراد بالتصويت على خلاف القانون اذا كان عددهم من القلة بحيث لم يكن من شأنه ان يؤثر موضوعاً على النتيجة النهائية ، او اذا كانت الاشكال والاجراءات المقررة هدفها تحقيق مصلحة الادارة لا الافراد .
ولكن متى تكون شكليات القرار جوهرية ومتى لا تكون جوهرية ، وهل يسري نفس المبدأ بالنسبة للقضاء الدستوري ؟

لايوجد معيار ثابت لتحديد ماهو جوهري او غير جوهري من الاشكال ، وانما يعتمد تقدير ذلك على الذكاء والحدس والفهم الصحيح لطبيعة الاشياء ومنطقها والغايات المرجوة منها ،الا انه مما لا شك فيه ان التشدد الزائد في مراعاة مختلف الشكليات والاجراءات على نحو واحد يؤدي بالنتيجة الى ضياع الوقت وعرقلة النشاط التشريعي دون ان تكون هناك قيمة حقيقية مقابل ذلك لتلك الشكليات، والملاحظ ان قواعد الشكل والاجراءات المصاحبة لعملية التشريع قد يرد النص عليها في الدستور ذاته، كما انها قد ترد في الانظمة الداخلية للبرلمان . وذهب الفقه في ذلك الى اتجاهين فذهب الاتجاه الاول الى ان العيب الشكلي يمكن ان يتحقق عند مخالفة التشريع للقواعد الشكلية سواء قد وردت في الدستور او في الانظمة الداخلية للبرلمان،بينما ذهب الاتجاه الأخر بان عيب عدم الدستورية لمخالفة الشكل لا يتحقق الا اذا كانت الشكلية التي خولفت قد ورد النص عليها في الدستور ذاته . فالمعول عليه في الرقابة الدستورية هو ما ورد من شكليات واجراءات في الدستور، اما ما تضمنته النصوص القانونية الأخرى الاقل مرتبة من قواعد شكلية فان مخالفتها لا تؤدي الى عدم دستوريته.(2)

والحال ان دستور جمهورية العراق قد تضمن اشكالا متنوعة من الاجراءات الشكلية،منها ما يتعلق بتحديد زمن معين للقيام بتصرف ما ، وقد يكون بعض هذه الشكليات الزمنية جوهرية او غير جوهرية ، ونرى ان تقدير اثر عدم مراعاة الشكل على دستورية التشريع او التصرف انما يعود تقديره للقضاء .
والمحكمة الاتحادية العليا بطبيعة الحال لا تبحث في العيوب الموضوعية الا بعد ان تتأكد من خلو التشريع من المخالفات الشكلية للاوضاع والاجراءات التي تطلبها الدستور،ذلك ان العيوب الشكلية تتقدم العيوب الموضوعية .
وفي هذا الصدد تقول المحكمة الاتحادية العليا في مصر في حكم لها (وحيث أن الرقابة التي تباشرها هذه المحكمة غايتها أن ترد إلي قواعد الدستور كافة النصوص التشريعية المطعون عليها وسبيلها الى ذلك إن تفصل باحكامها النهائية في الطعون الموجهة اليها شكلية كانت أو موضوعية وان يكون استيثاقها من استيفاء هذه النصوص لأوضاعها الشكلية أمرا سابقا بالضرورة علي خوضها في العيوب الموضوعية ذلك إن الأوضاع الشكلية للنصوص التشريعية هي من مقوماتها كقواعد قانونية لا يكتمل كيانها أصلا في غيبة متطلباتها …. ويتعين على هذه المحكمة بالتالي إن تتحراها بلوغا لغاية الأمر فيها إن قضاء المحكمة في هذه المخالفة والقائمة في مضمونها على طعن موضوعي يكون متضمنا على وجه القطع واللزوم تحققاً من استيفاء القرار بقانون الذي اشتمل عليها لأوضاعه الشكلية إذ لو قام لديها الدليل على تخلفها لسقط هذا القرار بقانون برمته ولامتنع الخوض في اتفاق بعض مواده أو مخالفتها لأحكام الدستور الموضوعية الأمر الذي يعتبر معه هذا الوجه من النعي على غير أساس حريا بالالتفات عنه ( .(3)

المبحث الثالث
تعديل الـدستور من الناحية الشكلية

الدساتير من حيث طريقة تعديلها على نوعين ، دساتير جامدة ودساتير مرنة ،والدستور الجامد هو الدستور الذي لا يمكن تعديله الا باتباع اجراءات خاصة نُص عليها في صلب الوثيقة الدستورية ، اما الدستور المرن فهو الدستور الذي يمكن تعديله باتباع نفس اجراءات تعديل القوانين العادية ،ومن ثم يمكن للقانون العادي أن يعدل بعض قواعد الدستور كما هو الحال في المملكة المتحدة.
ولتعديل الدستور الجامد وجهة شكلية تتجسد في الاجراءات التي يجب اتباعها لتعديل الدستور ، ووجهة موضوعية تتجسد في مضمون التعديل وكلا الوجهتين تخضع لرقابة المحكمة الاتحادية العليا .

ويكتسب تعـديل الدستور الجامد أهمية خـاصة ، اذ يـحـاط تـعديله بضمانات شكلية وموضوعية متعددة فى دساتير الدول الـديمقراطية ،حتى لا يكون تعديل الدستور وسـيلة القابضين على السلطة فى تكريس الحكم الدكتاتوري وكوسـيلة للانتقاص من حقوق وحريات المواطنين بحجج ومزاعم مختلفة ،كالمؤامرات الخارجية والداخلية او المصلحة العامة ….

وعلى هذا الاساس ساد الاعتقاد فى فقه القانون الدستوري الحديث على وجوب اسـناد مهمة التعديل الدستوري الى الهيئة التى اناط بها الدستور هذه المهمة وبالطريقة والقيود والاجراءات التى حددتها الوثيقة الدستورية ، فأذا كان الدستور قد انـشـأ بطريقة الاستفتاء الدستوري فأن مسألة تعديله يجب ان تناط بالاستفتاء الدستوري ايضا . (4)

المبحث الرابع
الشكلية في دستور جمهورية العراق لسنة 2005

تبنى المشرع الدستوري العراقي في دستور 2005 النافذ عدد من الاجراءات الشكلية منها ما يتعلق بنصاب انعقاد جلسات مجلس النواب وجهة تقديم مشاريع القوانين كما في المادة (59) بنصها (اولاً : يتحقق نصاب انعقاد جلسات مجلس النواب بحضور الاغلبية المطلقة لعدد اعضائه. ثانيا: تتخذ القرارات في جلسات مجلس النواب بالاغلبية البسيطة، بعد تحقق النصاب ما لم ينـص على خلاف ذلك) والمادة (60) بنصها ( اولا: مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء . ثانيا: مقترحات القوانين تقدم من عشرة من أعضاء مجلس النواب، أو من إحدى لجانه المختصة.)

ونصت المادة (138) بانه ( خامسا: أ. ترسل القوانين والقرارات التي يسنها مجلس النواب إلى مجلس الرئاسة لغرض الموافقة عليها بالاجماع واصدارها خلال عشرة ايام من تاريخ وصولها اليه باستثناء ما ورد في المادتين (118) و(119) من هذا الدستور والمتعلقتين بتكوين الأقاليم . ب. في حالة عدم موافقة مجلس الرئاسة، تعاد القوانين والقرارات إلى مجلس النواب لاعادة النظر في النواحي المعترض عليها والتصويت عليها بالاغلبية وترسل ثانية إلى مجلس الرئاسة للموافقة عليها . ج. في حالة عدم موافقة مجلس الرئاسة على القوانين والقرارات ثانية خلال عشرة أيام من تاريخ وصولها اليه تعاد إلى مجلس النواب الذي له ان يقرها باغلبية ثلاثة اخماس عدد اعضائه،غير قابلة للاعتراض و تعد مصادقا عليها . سادسا: يمارس مجلس الرئاسة صلاحيات رئيس الجمهورية المنصوص عليها في هذا الدستور.)

والمادة (144) التي نصت على انه( يعد هذا الدستور نافذاً بعد موافقة الشعب عليه بالاستفتاء العام ونشره في الجريدة الرسمية وتشكيل الحكومة بموجبه.). وحسب المادة (126) من الدستور، فانه ( اولا: لرئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين أو لخمس (1/5) اعضاء مجلس النواب،اقتراح تعديل الدستور .

ثانيا:لا يجوز تعديل المبادئ الأساسية الواردة في الباب الاول والحقوق والحريات الواردة في الباب الثاني من الدستور، الا بعد دورتين انتخابيتين متعاقبتين، وبناء على موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة ايام .

ثالثا: لايجوز تعديل المواد الاخرى غير المنصوص عليها في البند (ثانيا) من هذه المادة الا بعد موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام، ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام .

رابعا : لا يجوز اجراء اي تعديل على مواد الدستور من شأنه أن ينتقص من صلاحيات الاقاليم التي لا تكون داخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية الا بموافقة السلطة التشريعية في الاقليم المعني وموافقة اغلبية سكانه باستفتاء عام .

خامسا : أ ـ يعد التعديل مصادقا عليه من قبل رئيس الجمهورية بعد انتهاء المدة المنصوص عليها في البند (ثانيا) و ( ثالثا) من هذه المادة في حالة عدم تصديقه . ب ـ يعد التعديل نافذا من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية .)
وجاء في المادة (142) من الدستور على انه (رابعا ـ يكون الاستفتاء على المواد المعدلة ناجحاً بموافقة أغلبية المصوتين، وإذا لم يرفضه ثلثا المصوتين في ثلاث محافظات أو أكثر . هـ ـ يستثنى ما ورد من هذه المادة من احكام المادة (126) المتعلقة بتعديل الدستور، الى حين الانتهاء من البت في التعديلات المنصوص عليها في هذه المادة . )
ونصت المادة (131) من الدستور على انه ( كل استفتاء وارد في هذا الدستور يكون ناجحا بموافقة اغلبية المصوتين مالم ينص على خلاف ذلك.)
يتضح من النصوص المتقدمة ان المشرع الدستوري العراقي قد وضع قيود شكلية متشددة على مسألة تعديل الدستور مراعيا بذلك ما أخذت به دساتير الدول الديمقراطية وضمانا لحقوق الشعب من تحكم الاغلبية البرلمانية في اي وقت من الاوقات ومحاولة تعديلها للدستور وفقا للمصالح السياسية الآنية . (5)

الفصل الثاني
العيـوب الموضوعيـة
المبحث الاول: عيب عدم الاختصاص.
المبحث الثاني: العيب الذي يلحق محل التشريع.
المبحث الثالث: عيب الانحراف بالسلطة التشريعية.

المبحث الاول
عيب عدم الاختصاص

المطلب الأول ـ ماهية عيب عدم الاختصاص.
المطلب الثاني ـ صور عيب محل التشريع

المطلب الأول
ماهية عيب عدم الاختصاص

يمكن ان نعرف عدم الاختصاص بانه ( عدم توفر الصلاحية القانونية للقيام بتصرف معين) . وتقوم فلسفة الطعن بعدم الدستورية في هذا المقام على مبدأ أساسي هو مبدأ الفصل بين السلطات .(6)
ومبدأ الفصل بين السلطات مبدأ مهم يقوم عليه تنظيم الدولة القانونية المعاصرة ونصت عليه الدساتير الحديثة ،وهو احد الابتكارات التي اوجدها العقل البشري كمانع من نمو وترعرع الدكتاتورية في احضان السلطة المطقة التي تتجمع في يدها كل انواع السلطات، وترسخ هذا المبدأ بكتابات رواد النهضة ( مونتسكيو ، جون لوك ، روسو ) .
ومفاد هذا المبدأ انه يجب ان لا تجتمع جميع السلطات ( التشريعية والتنفيذية والقضائية ) فى يد شخص واحد او هيئة واحدة، لأن اجتماعها بيد واحدة مدعاة للتسلط والتعسف والدكتاتورية المطلقة. مما ينبغي توزيع الاختصاصات بين سلطات الدولة الثلاثة ( التشريعية والتنفيذية والقضائية ) على نحو يكفل تحديد المسؤوليات وعدم التداخل في مابين هذه السلطات تداخلا يؤدي الى تشتت الصلاحيات واهدار قيمة النصوص الدستورية وان تكون هناك رقابة متبادلة بين هذه السلطات .
وتستند الفلسفة الدستورية في هذا الشأن الى ان مؤسسات الدولة القانونية المعاصرة انما تستمد شرعية وجودها من الدستور فهو الذي انشأها وهو الذي يحدد اختصاص كل سلطة من هذه السلطات ومن ثم ينبغي على كل سلطة أن تقوم باختصاصها كما حدده الدستور من ناحية ولا ينبغي لها إن تستحوذ على اختصاص غيرها من السلطات من ناحية اخرى ، وتوزيع الاختصاصات يتطلب قدرا عاليا من التنظيم القانوني لتنظيم العلاقة بين هذه السلطات من جانب ، وبينها وبين افراد الشعب من جانب أخر ، وايجاد رقابة فعالة لضمان عدم انحراف اي من هذه السلطات عن الحدود القانونية المرسومة لها او التعسف في استعمال الحقوق المقررة لها على نحو يتعارض مع الغايات الاجتماعية لتلك الحقوق . و تاخذ دساتير بعض الدول بمبدأ الفصل التام بين السلطات وهو ما يعرف بالنظام الرئاسى كما هو الامر فى الولايات المتحدة الامريكية وفرنسا وهناك دول تاخذ بالفصل النسبي وهو ما يعرف بالنظام البرلماني كما هو الامر في انكلترا والعراق في ظل دستور سنة 2005 مثلا .(7)

المطلب الثاني
صورعيب مخالفة قواعد الاختصاص

هذا العيب قد يكون عضوياً او موضوعياً أو زمنيا ًاومكانياً، ونبحث ذلك في اربعة فروع .

الفرع الاول
عدم الاختصاص العضوي (العنصر الشخصي)
والعنصر العضوي او الشخصي في الاختصاص يعني وجوب أن يباشر الاختصاص الدستوري العضو اوالشخص او السلطة التي حددها الدستور للقيام بهذا الاختصاص دون غيره . (8)
مما يتطلب بيان اختصاصات كل من السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية العضوية ويكون ذلك في ثلاث فقرات:

اولا ـ اختصاصات السلطة التشريعية العضوية : السلطة التشريعية هي صاحبة الاختصاص الاصيل في التشريع ولا يجوز الخروج على هذا الاصل الا بنص صريح في الدستور . حيث نصت المادة (61) من الدستور على انه (يختص مجلس النواب بما يأتي : اولاً : تشريع القوانين الاتحادية .) واعمالا لما تقدم فان ليس للسلطة التشريعية ان تفوض السلطة التنفيذية للقيام باعمال التشريع كليا اوجزئيا الا اذا تضمن الدستور نصاً يمنحها هذا الحق . ويعرف هذا الاختصاص بمبدأ انفراد التشريع .

أ ـ مبدأ انفراد التشريع : يقصد بمبدأ انفراد التشريع ، ان تنفرد السلطة التشريعية بتنظيم الحقوق والحريات ولا يجوز لها في أي حال من الاحوال ان تفوض اختصاصها هذا الى السلطة التنفيذية. والعلة في ذلك ان هذه الحقوق والحريات انما يمارسها المواطنين في مواجهة السلطة التنفيذية نفسها وتفويضها تنظيم هذه الحريات والحقوق يؤدي الى تحكم اعضائها في مقدرات المواطنين وبالتالي تكون الحقوق والحريات الاساسية التي اقرها الدستور لاعضاء المجتمع عرضة للمساومة والمحسوبية والمنسوبية ومضايقة الناس وهذا ما لا يمكن قبوله .

وهذا المبدأ هو ثمرة من ثمار الصراع بين السلطة والشعب عبر التاريخ ، فقد استأثرت الطبقات الحاكمة (السلطة التنفيذية) بجميع السلطات منذ ان نشأت السلطة السياسية ، الا انه بحلول القرن الثامن عشر والقرن التاسع عشر بدأت تغييرات كبيرة تطرأ على مفهوم السلطة تدريجياً، فقد تمكنت البرجوازية الناشئة من الصعود الى البرلمان لتحل محل الارستقراطية الملكية تدريجياً ومن ثم دخلت في صراعات مع الحكومة وقادت ثورات عنيفة استلهمت افكارها من من طروحات كبار مفكري تلك الازمنة ، مثل مونتسكيو وجون لوك وجان جاك روسو وبيكاريا وكاريه دي مالبيرج وغيرهم ، واسفر الصراع في النهاية عن تقييد سلطات الملوك وتأكيد سيادة الشعب واستئثار البرلمان بسلطته في التشريع في كل ما يتعلق بالحقوق والحريات ، وقد عبر كاريه عن ذلك بقوله ( ان سيادة البرلمان تنبع من سيادة الشعب ). وفي اطار هذا المبدأ تم تحديد دور السلطة التشريعية بالمقارنة مع دور السلطة التنفيذية ، فكل منهما يملك سلطة اقرار قواعد قانونية ، الاولى في صورة التشريع العادي ( القانون) والثانية في صورة التشريع الفرعي (الانظمة والتعليمات او اللوائح ) (9).

وبما ان مبدأ تدرج القواعد القانونية يعد سمة جوهرية من سمات الشرعية ، وتقف القواعد الدستورية على قمة الهرم القانوني للدولة ،فانه يترتب على ذلك التزام السلطة التشريعية فيما تسنه من قوانين باحترام القواعد الدستورية من حيث الشكل والموضوع، بينما تخضع السلطة التنفيذية للقوانين التي تسنها السلطة التشريعية وهي بصدد وضع واصدار الانظمة والتعليمات . وعلى هذا النحو تلتزم السلطة التشريعية باحترام مبدأ انفراد التشريع ، بينما تلتزم السلطة التنفيذية بتمكين الافراد من ممارسة حقوقهم وحرياتهم العامة ، وبخلافه تكون القوانين والانظمة والتعليمات التي خرجت على خلاف مقتضى المبدأ محلا للطعن امام المحكمة الاتحادية العليا.

ب ـ موقف القضاء الدستوري من الاختصاص العضوي : تعرضت المحكمة الدستورية العليا في مصر لهذا المبدأ في حكم لها في سنة 2000 بشأن مرسوم بقانون صدر سنة 1959 ،حيث اكدت ان الدستور لم يعقد للسلطة التنفيذية اختصاصا ما بتنظيم شيء مما يمس الحقوق التي كفلها الدستور ، وان هذا التنظيم يتعين ان تتولاه السلطة التشريعية بما تصدره من قوانين ، فلا يجوز لها ان تسلب من اختصاصها وتحيل الامر برمته الى السلطة التنفيذية دون ان تقيدها في ذلك بضوابط عامة واسس رئيسية تلتزم بالعمل في اطارها ، وقضت بناءا على ذلك بأن نص المادتين (8 و11) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 1959 بما تضمنا من تفويض وزير الداخلية تحديد شـروط منح جواز السفر وكذلك تخويله سلطة منح الجواز وسلطة تجديده وسلطة سحبه بعد منحه ، انما يتمخض عن تنصل المشرع عن وضع الاسس العامة التي تنظم موضوع جوازات السفر بأكمله ،على الرغم من كونها الوسيلة الوحيدة لتمكين المواطن من مغادرة بلده والرجوع اليه ، وارتباط ذلك ارتباطا وثيقا بالحقوق التي يكفلها الدستور).(10)
يتضح مما تقدم ومن حكم المحكمة الدستورية العليا المشار اليه ،ان مبدأ انفراد التشريع انما يهدف الى ان يكون تنظيم حقوق وحريات المواطنين بيد مجلس النواب والى الحيلولة دون تدخل السلطة التنفيذية في تنظيمها بدون تفويض بقانون من مجلس النواب ، وان التفويض يجب ان يكون وفق ضوابط تضمن عدم تحكم السلطة التنفيذية بحقوق وحريات المواطنين ، وان يكون التفويض جزئياً لا يتضمن تنصلا كاملا من جانب مجلس النواب عن تنظيم هذه الحقوق والحريات لصالح السلطة التنفيذية .ويتضح ايضا ، وهذا هو الاستنتاج الاهم ، انه لا يمكن ان يكون تحديد شروط ممارسة حق من الحقوق بيد فرد من الافراد ولو كان وزيراً للداخلية .

ثانيا ـ اختصاصات السلطة التنفيذية العضوية : تباشر السلطة التنفيذية اختصاصاتها وفقا للدستور والقانون ، وإذا حدد الدستور اختصاصا معينا وعهد به إلى هيئة من هيئات السلطة التنفيذية او الى شخص من اشخاصها كرئيس الجمهورية او رئيس الوزراء ، فان له وحده دون غيره ان يباشر ذلك الاختصاص وعلى ذلك فانه لا يجوز لاي منهما ان يفوض اختصاصاته لغيره الا اذا نص الدستور او القانون على جواز التفويض لان القاعدة في التفويض ان لاتفويض الا بنص، وان يكون التفويض جزئياً . واذا حدد الدستور اختصاص السلطات الاتحادية على سبيل الحصر وترك ماعداها الى السلطات الاقليمية او المحلية ،فلا يجوز ان تفوض احداهما سلطاتها للاخرى مالم ينص الدستور على جواز التفويض، وفي هذه الحالة ينبغي مراعاة قواعد وشروط التفويض العامة فضلا عن ما يضيفه المشرع من شروط خاصة . (11)

وفي اطار نظام تفويض الاختصاص نصت المادة (123) من الدستور على انه ( يجوز تفويض سلطات الحكومة الاتحادية للمحافظات أو بالعكس، بموافقة الطرفين وينظم ذلك بقانون.)

ثالثاـ اختصاصات السلطة القضائية العضوية : اذا كان الفصل في الدعاوى المدنية والدعاوى الجنائية هو اختصاص عهد به الدستور الى السلطة القضائية حصريا فان هذه السلطة لا تستطيع إن تتخلى عن هذا الاختصاص لصالح غيرها من السلطات . كما لا يجوز ان تسند اليها صلاحيات تشريعية في نطاق التجريم والعقاب والاجراءات ، لان ذلك يتعارض مع مبدأ قانونية الجريمة والعقاب .وعلى هذا الاساس قضى المجلس الدستوري الفرنسي بعدم دستورية نص الفقرة (1) من المادة (298) من قانون الاجراءات الفرنسي التي خولت رئيس المحكمة الابتدائية ان يحدد بصفة نهائية المحكمة التي تحال اليها الدعوى وفيما اذا كانت من المحاكم التي تتشكل من ثلاثة قضاة او قاض واحد ، وقد اسس المجلس الدستوري قراره على عدة اسباب منها هو مخالفة النص لمبدأ انفراد المشرع لوحده بتحديد قواعد الاجراءات الجنائية طبقا للمادة (42) من الدستور الفرنسي .(12)
يترتب على ما تقدم انه لا يجوز لاية سلطة عهد إليها الدستور باختصاص معين إن تترك او ان تفوض هذا الاختصاص لغيرها من السلطات ،لان في ذلك تفويت لقصد المشرع الدستوري ، ومن هنا كان التفويض غير ممكن في الاختصاصات التي عهد بها الدستورالى جهة معينة الا بناء على نص صريح فيه .

الفرع الثاني
عدم الاختصاص الموضوعي
يقصد بعدم الاختصاص الموضوعي ان يكون التصرف الصادر من سلطة معينة هو من اختصاص سلطة اخرى .
ويتعلق العنصر الموضوعي للاختصاص بترتيب نوعية الاختصاصات بين السلطات المختلفة في الدولة وكذلك امر ترتيبها داخل السلطة الواحدة من حيث الموضوع ، فاذا كانت قواعد الاختصاص الشخصي تفرض ان تباشر كل سلطة اختصاصاتها بنفسها ، فان قواعد الاختصاص الموضوعي تحدد لكل سلطة ما يتعين او يحق لها ان تتخذه من تصرفات قانونية في حدود سلطاتها . ومخالفة العنصر الموضوعي في الاختصاص يشكل عيبا دستوريا بعدم الاختصاص الموضوعي .(13)
ويلاحظ ان اغلب الباحثين العرب يخلطون بين هذا العنصر وعيب المحل او الموضوع في التشريع، ويسوقون في هذا المقام امثلة تتعلق بعيب المحل (الموضوع)،وسنوضح الفرق بينهما عند دراسة العيب الذي يلحق محل التشريع او موضوعه. مما يتطلب بيان اختصاصات كل من السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية الموضوعية ويكون ذلك في ثلاث فقرات.

اولا ـ اختصاصات السلطة التشريعية الموضوعية : السلطة التشريعية هي صاحبة الاختصاص الاصيل في التشريع ولا يجوز الخروج على هذا الاصل الا بنص صريح في الدستور . حيث نصت المادة (61) من الدستور على انه (يختص مجلس النواب بما يأتي : اولاً : تشريع القوانين الاتحادية .) الا ان اغلب الدساتير ومن باب التسهيل على السلطة التشريعية تميز بين التشريع العادي (القانون) والتشريع الفرعي ( الانظمة والتعليمات والانظمة الداخلية او مايعرف باللوائح ) ، حيث تجيز هذ الدساتير للسلطة التنفيذية صلاحية وضع انظمة وتعليمات او لوائح لتسهيل تنفيذ القانون ، وهذه هي اعمال تشريعية في حقيقتها ومعناها لانها تتضمن قواعد عامة مجردة وملزمة وتخاطب الافراد بصفاتهم لا بذواتهم . ويشترط في الانظمة والتعليمات ان تكون متوافقة مع التشريع الذي صدرت تسهيلا لتنفيذه .

ومن ثم لا يجوز للسلطة التنفيذية مباشرة اعمال التشريع الفرعي سواء بصورة صريحة او ضمنية دون سند من القانون ، ومثال الصورة الصريحة ان تصدر السلطة التنفيذية انظمة او تعليمات لا تستند الى قانون سابق لها ومثال الصورة الضمنية ان تصدر السلطة التنفيذية انظمة او تعليمات تتضمن مواضيع جديدة لم ينص عليها التشريع الاصلي التي صدرت الانظمة او التعليمات تسهيلا لتنفيذه ، مما يجعل منها معيبة بعيب عدم الاختصاص الموضوعي .(14)
الا انه يلاحظ ان بعض الدساتير قد حددت مجالاً او مواضيع معينة يختص البرلمان بالتشريع بشأنها حصرا وترك ماعداها للسلطة التنفيذية،ومن ذلك الدستور الفرنسي لسنة 1958، الذي اشرف على وضعه الجنرال ديكول شخصيا كشرط لقبوله العودة الى للسلطة ، الذي وزع الوظيفة التشريعية بين الجمعية الوطنية والسلطة التنفيذية، واصبح اختصاص الجمعية الوطنية في التشريع محدداً على سبيل الحصر، بحيث اذا شرع في غير المواضيع المحدده له بموجب الدستور طعن بعدم دستوريته لمخالفته العنصر الموضوعي في الاختصاص. (15)

ويلاحظ ان اغلب الباحثين يدرجون مثل هذا التطبيق ضمن عيب عدم الاختصاص الشخصي ، في حين ان عيب عدم الاختصاص الموضوعي هو الاظهر في هذا المقام ، فالعنصر الشخصي يتعلق بمارسة الاختصاص شخصيا دون تفويض ، والحال انه لايوجد في هذا المقام تخويل غير مشروع للغير او تفويض انما تم توزيع الاختصاصات الموضوعية بين سلطتين هما السلطتين التشريعية والتنفيذية بنص الدستور فان باشرت احداهما ماهو مخصص للاخرى من مواضيع, فان عيب عدم الاختصاص الموضوعي هو الذي يتحقق .

ثانيا ـ اختصاصات السلطة التنفيذية الموضوعية : تباشر السلطة التنفيذية اختصاصاتها وفقا للدستور والقانون ، وإذا حدد الدستور اختصاصا معينا وعهد به إلى هيئة من هيئات السلطة التنفيذية او الى شخص من اشخاصها كرئيس الجمهورية او رئيس الوزراء ، فان له وحده دون غيره ان يباشر ذلك الاختصاص وعلى ذلك فانه لا يجوز لاي منهما ان يفوض اختصاصاته لغيره الا اذا نص الدستور او القانون على جواز التفويض لان القاعدة في التفويض ان لاتفويض الا بنص كما سبق الاشارة ، ونشير في هذا المقام الى التشريع الفرعي لعلاقته الوثيقة بموضوع الطعن بعدم الدستورية .
التشريع الفرعي : في ظل دستور العراق لسنة 2005 ، فان سلطة وضع التشريع الفرعي ( الانظمة ، التعليمات ، النظام الداخلي ) تقع على عاتق السلطة التنفيذية ، بما لها من اختصاص اصيل مخول لها بموجب الدستور ابتغاء تنفيذ التشريع العادي او تنظيم المرافق العامة ومن قبيل التشريع الفرعي مايعرف في مصر باللائحة سواء كانت تنفيذية او تنظيمية او لائحة ضبط ، والتشريع الفرعي هو ادنى انواع التشريع مرتبة .ويشترط في التشريع الفرعي ان يكون متوافقا مع الدستور والقانون من حيث الشكل والموضوع ، حيث نصت الفقرة (ثالثا) من المادة (80)من الدستور على انه (يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الاتية. ثالثا: اصدار الانظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين .)
وهذا يعني ان اية سلطة في الدولة لاتملك وضع انظمة او تعليمات عدا السلطة التنفيذية مالم ينص الدستور على خلاف ذلك . (16)
وقد نص الدستور العراقي على اختصاصات السلطة التنفيذية ، حيث نصت المادة (67) منه على انه ( رئيس الجمهورية هو رئيس الدولة ورمز وحدة الوطن يمثل سيادة البلاد، و يسهر على ضمان الالتزام بالدستور، والمحافظة على استقلال العراق، وسيادته، ووحدته، وسلامة اراضيه، وفقاً لاحكام الدستور .)
ونصت المادة (78): رئيس مجلس الوزراء هو المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة، والقائد العام للقوات المسلحة، يقوم بادارة مجلس الوزراء ويترأس اجتماعاته، وله الحق باقالة الوزراء، بموافقة مجلس النواب.ونصت المادة (80) على صلاحيات مجلس الوزراء.

ثالثا ـ اختصاصات السلطة القضائية الموضوعية : مهمة القضاء الاساسية، تحقيق العدل فـى المجتمع وحماية الحريات العامة وحقوق المواطنين والفصل في المنازعات وتفسير وتطبيق القوانين على الحالات التى تعرض امامه،ويتمتع القضاء في الدول القانونية باستقلال عن باقي السلطات في الدولة حتى يتمكن من تحقيق مبدأ المساواة امام القانون ، وليباشر عمله بحيادية ومن دون تردد أو ضغط ، بما يضمن حسن سير العدالة . كما انه ، وتطبيقا لمبدأ قانونية الجريمة والعقاب الدستوري.(17)، لا يجوز للقاضي ان يدخل في دائرة التجريم فعلا لم يرد به نص ولا ان يفرض عقوبة او تدبير لم ينص عليهما القانون او خلافا للحدود التي رسمها . لانه بخلاف ذلك يكون مشرعا لا قاضيا، لان سلطة القاضي تتجسد في تفسير القانون وتطبيقه كما ان تفسير القاضي للقانون ينبغي ان لا يقود الى انشاء جريمة او عقوبة لم ينص عليها القانون .(18)
وحدد دستور جمهورية العراق طبيعة عمل وتكوين واختصاصات السلطة القضائية، حيث نصت المادة (87) منه على انه (السلطة القضائية مستقلة وتتولاها المحاكم على اختلاف انواعها ودرجاتها وتصدر احكامها وفقا للقانون .) ونصت المادة (88) منه ( القضاة مستقلون لا سلطان عليهم في قضائهم لغير القانون، ولايجوز لاية سلطة التدخل في القضاء أو في شؤون العدالة .) واشارت المادة (89) منه الى تكوين السلطة القضائية بقولها (تتكون السلطة القضائية الاتحادية من مجلس القضاء الاعلى، والمحكمة الاتحادية العليا، ومحكمة التمييز الاتحادية، وجهاز الادعاء العام، وهيئة الاشراف القضائي، والمحاكم الاتحادية الاخرى التي تنظم وفقا للقانون.)

وحددت المادة (91) منه اختصاصات مجلس القضاء بقولها (يمارس مجلس القضاء الاعلى الصلاحيات الآتية : اولا: إدارة شؤون القضاء والاشراف على القضاء الاتحادي . ثانيا: ترشيح رئيس وأعضاء محكمة التمييز الاتحادية ورئيس الادعاء العام ورئيس هيئة الأِشراف القضائي وعرضها على مجلس النواب للموافقة على تعيينهم )

ثالثا: اقتراح مشروع الموازنة السنوية للسلطة القضائية الاتحادية وعرضها على مجلس النواب للـموافقة عليها.
بينما وضعت المادة (98) منه قيودا على تصرفات رجال القضاء بقولها ( يحظر على القاضي وعضو الادعاء العام ما يأتي : اولا: الجمع بين الوظيفة القضائية والوظيفتين التشريعية والتنفيذية او اي عمل آخر . ثانيا: الانتماء إلى اي حزب أو منظمة سياسية، أو العمل في اي نشاط سياسي.) واشارت المادة (94) الى ان ( قرارات المحكمة الاتحادية العليا باتة وملزمة للسلطات كافة .)
وهذا يعني ان اية سلطة أخري في الدولة عدا القضاء لا تملك إن تفصل في جريمة جزائية او ان توقع على فاعلها عقوبة جزائية، فان قام ايا منها بذلك فان ما يصدر عنها يعتبر مشوباً بعيب عدم الدستورية لتخلف العنصر الموضوعي في الاختصاص، ومن ثم يكون عرضة للطعن امام المحكمة الاتحادية العليا.(19)

الفرع الثالث
عدم الاختصاص الزمني
قد يضع الدستور قيداً زمنياً على ممارسة اختصاص التشريع من قبل السلطة التشريعية أو من قبل السلطة التنفيذية ، فإذا لم تراع السلطة التي تقوم بتلك المهمة القيد الزمني وأصدرت التشريع في وقت لم يكن لها الحق في ممارسة هذا الاختصاص، تكون قد خرجت عن الحد الزمني المحدد دستورياً لاصداره، ويترتب على ذلك مخالفة التشريع للقيد الزمني الذي جاء به الدستور .(20)

ومن الفروض التي تحقق فيها تخلف القيد الزمني في الاختصاص ان يحدد المشرع اجلاً لاصدار تشريع معين فيصدر التشريع قبل حلول ذلك الأجل، او ان يقر البرلمان تشريعا بعد حله،ومثل هذا التشريع لا يملك المجلس سنة لان زمن اختصاص المجلس قد انتهى. أو أن يصدر رئيس الجمهورية تشريعاً في حالة التفويض التشريعي بعد انتهاء المدة الزمنية المحددة لممارسة هذا التفويض. كذلك عندما تنتهي ولاية رئيس الجمهورية فانه لا يستطيع إن يباشر أي اختصاص من اختصاصاته التي ينتهي حقه في مباشرتها بانتهاء المدة التي حددها الدستور لولايته الا من قبيل تصريف الاعمال لحين مباشرة خلفه .
ومن امثلة القيود الزمنية التي جاء بها الدستورالعراقي النافذ ، ماجاء في المواد التالية :
ماجاء في المادة (142)( أولا ـ يشكّل مجلس النواب في بداية عمله لجنة من أعضائه تكون ممثلة للمكونات الرئيسية في المجتمع العراقي مهمتها تقديم تقرير إلى مجلس النواب، خلال مدة لا تتجاوز أربعة أشهر، يتضمن توصية بالتعديلات الضرورية التي يمكن إجراؤها على الدستور. وتحلّ اللجنة بعد البت في مقترحاتها .
ثانيا ـ تعرض التعديلات المقترحة من قبل اللجنة دفعة واحدة على مجلس النواب للتصويت عليها، وتعد مقرة بموافقة الاغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس . ثالثا ـ تطرح المواد المعدلة من قبل مجلس النواب، وفقا لما ورد في البند (ثانيا) من هذه المادة على الشعب للاستفتاء عليها خلال مدة لا تزيد على شهرين من تاريخ إقرار التعديل في مجلس النواب. )
ونصت المادة (56) على انه (اولاً : تكون مدة الدورة الانتخابية لمجلس النواب أربع سنوات تقويمية، تبدأ بأول جلسة له، وتنتهي بنهاية السنة الرابعة . ثانياً : يجري انتخاب مجلس النواب الجديد قبل خمسةٍ واربعين يوماً من تاريخ انتهاء الدورة الانتخابية السابقة.)

كما نصت المادة (57) على انه ( لمجلس النواب دورة انعقاد سنوية بفصلين تشريعيين أمدهما ثمانية اشهر، يحدد النظام الداخلي كيفية انعقادهما، ولا ينتهي فصل الانعقاد الذي تعرض فيه الموازنة العامة الا بعد الموافقة عليها .)
وحسب المادة ( 126/ثانيا)، فانه (. ثانيا:لا يجوز تعديل المبادئ الأساسية الواردة في الباب الأول والحقوق والحريات الواردة في الباب الثاني من الدستور، الا بعد دورتين انتخابيتين متعاقبتين، وبناء على موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة ايام . )

الفرع الرابع
عدم الاختصاص المكاني
تحدد بعض الدساتير مكاناً معيناً تمارس فيه السلطة التشريعية مهامها، كما هو حال الدستور المصري الذي حدد مكان انعقاد مجلس الشعب في القاهرة ، ولا يجوز عقده خارجها الا في حالة الضرورة ،بحيث انه اذا مارس الاختصاص خارج النطاق المكاني المحدد في الدستور فان التشريع الذي يصدر في هذه الحالة يكون غير دستوري لمخالفته قواعد الاختصاص المكاني . (21)
وحسب الدستور العراقي فانه لا يجوز للسلطة الاتحادية ان تمارس صلاحياتها مكانيا في الاقاليم ،فيما عدا ماخصها به الدستور من اختصاصات ، جيث نصت المادة (121)على انه (اولاً: لسلطات الاقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لاحكام هذا الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية .) ويترتب على مخالفة العنصر المكاني في الاختصاص بطلان التشريع .
يتضح مما تقدم انه اذا قام عيب عدم الاختصاص الدستوري في أي عنصر من عناصر نص تشريعي معين، فان مثل هذا النص يكون معيبا بعيب عدم الدستورية، ويكون محلا للطعن امام المحكمة الاتحادية العليا لمخالفته للقواعد المنصوص عليها في الدستور.